Escenarios prospectivos para mejorar la eficiencia, eficacia
y equidad en el sistema educativo boliviano

Prospective scenarios to improve efficiency, effectiveness and
equity in the bolivian educational system

Torres Carrasco, Ludwing Ernesto ]]> Docente-investigador Centro Psicopedagógico y de Investigación en Educación Superior Universidad
Mayor de San Andrés ludwingtorres@hotmail.com La Paz, Bolivia
Fecha de recepción: 12 de noviembre del 2021     Fecha de aprobación: 3 de marzo del 2022 en reunión del Comité Editorial

Resumen

La educación es un mecanismo propulsor de oportunidades en toda sociedad, en este sentido los alcances de inversión educativa son siempre justificables, ya que a través de un manejo eficiente de costos pueden permitir mayores beneficios para el desarrollo de un país en relación a ganancias de eficacia y equidad. La presente investigación realiza un apunte de escenarios prospectivos de gasto y beneficio, que no pretenden evaluar el accionar del gobierno, sino brindar una pauta para lograr obj etivos de política, como lo puede ser el ganar eficiencia, eficacia y equidad en la asignación de recursos. A través de una cuantificación de costos, beneficios, estimación de rendimientos y retornos, se genera una recomposición que permite evaluar la ganancia de eficiencia, eficacia y equidad, considerando la reasignación de los costos administrativos en relación con los costos con fin educativo, respecto del estado de situación actual. Como conclusión, el estudio enfatiza que una reasignación de gasto es necesaria, pero no es suficiente, para corregir las grandes inequidades en el sistema educativo boliviano, que permitan mejoras en eficacia, no solo en acceso, sino también en calidad.

Palabras clave: prospectiva, eficiencia, eficacia, equidad, sistema educativo.

Abstract

Education is a mechanism that fosters opportunities in every society, in this sense the scope of educational investment is always justifiable, since through efficient cost management they can allow greater benefits for the development of a country in relation to efficiency gains and equity. This research makes a note of prospective scenarios of expenditures and benefits that -do not intend to evaluate the actions of the government- but rather, to provide a guideline to achieve policy objectives, such as gaining efficiency, effectiveness and equity in the allocation of resources. Through a quantification of costs, benefits and returns, a recomposition is generated that allows the gain of efficiency, effectiveness and equity, considering the reallocation of administrative costs in relation to costs for educational purposes. As a conclusion, the study emphasizes that a reallocation of spending is necessary, but not enough, to correct the great inequities in the bolivian educational system, which allow improvements in efficiency, not only in access, but also in quality.

1. Introducción

Los gobiernos dan un seguimiento a sus asignaciones presupuestarias para analizar el financiamiento y gasto; en el caso educativo su análisis comprende reasignaciones, direccionamiento de política, verificar alcances de corto, mediano y largo plazo y como esta inversión genera réditos. El principal rédito en educación comprende la acumulación de capital humano, entendida como el incremento de los ingresos por aumento del nivel educativo proveniente de flujos monetizables en el tiempo.

En América Latina se viene dando una expansión del gasto educativo importante, mostrando que la inversión en educación es una prioridad en el gasto público de los países, que procuran mayores y mejores resultados (Jaureguiberry, 2018); por ello la importancia de analizar el financiamiento, gasto y rendimiento del sistema educativo boliviano. En términos contables, analizar eficiencia comprende el mejor manejo posible para lograr el más alto de los resultados, que para el tema educativo, comprende analizar destinos de gasto en mejoras de acumulación de capital humano, que va de la mano del cometido de eficacia, en una sociedad más educada, que brinda de manera equitativa alcances de manera universal.

Un marco teórico referencial para analizar gastos y beneficios de un sistema educativo, es la Teoría del Capital Humano que, mediante aproximaciones empíricas, verifican alcances específicos, como hace Fiszbein (1991), quien realiza un análisis de beneficios y gastos del sistema educativo venezolano, con el obj etivo de brindar evidencia empírica para las prioridades de inversión por niveles educativos, mostrando retornos decrecientes en el tiempo; así también McMahon (2018), verifica eficiencia en destinos de gasto, estimando los retornos de la educación, y haciendo una diferencia entre retornos privados y sociales; Ferreyra (2017), da cuenta del contraste de gastos y beneficios, verificando incrementos de retornos educativos en el tiempo, que al ser analizados, brindan criterios de eficiencia en asignaciones.

Una forma convencional de lograr un análisis de gastos y beneficios educativos es a través de las especificaciones mincerianas, como lo hace Calónico (2007), analizando las diferencias de retornos de la educación público y privada en el Perú en términos de ingresos en el mercado laboral, o Taruppi (2015), que verifica la acumulación de capital humano, en vinculación con gastos y retornos a la educación en el Ecuador, así también Diaz (2019), que analiza los retornos de la educación en Guatemala, comparando los rendimientos de periodos diferenciados, mostrando una reducción en los retornos mayores niveles formativos, Sapelli (2009), cuantifica los retornos de la educación en Chile por cohortes de edad en comparación de dos series de corte transversal, Ordaz (2007), analiza los retornos en México, verificando asignaciones educativas a través del análisis de gastos y beneficios con uso de ecuaciones tipo mincer.

El presente estudio da un paso metodológico adicional al convencionalismo minceriano, ya que genera resultados prospectivos con el uso de modelación bayesiana a través de cuantificación de asignaciones de gasto que devienen en escenarios diferenciados de beneficio, buscando el objetivo de brindar una cuantificación de los criterios de eficiencia, equidad y eficacia, como se explicará en apartado siguiente¹.

La investigación tiene una aproximación metodológica de enfoque cuantitativo de alcance explicativo de tipo transversal, con modelación bayesiana para para la construcción de los escenarios prospectivos. Los datos de gasto provienen de las bases de datos del Ministerio de Planificación del Desarrollo, específicamente del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Para la construcción de los perfiles de ingreso, se utiliza una especificación minceriana con los datos de las Encuestas de Hogares² generada a través de una regresión semilogarítmica del ingreso, teniendo como covariantes a la educación, la experiencia, la experiencia cuadrática y un término de error estocástico, aplicado a datos apilados de corte transversal, de personas con ingresos no nulos que son parte de la población económicamente activa.

Cabe notar que la especificación minceriana presenta sus propias debilidades, desde la evidente multocolinealidad, al generar la variable experiencia como una combinación lineal de la variable educación; por ello que literatura especializada recomienda cautela en su cálculo (Seoane y Álvarez, 2008), (Tenjo, Ribero, y Bernat, 2005), (Villarreal Peralta, 2008), como lo es la verificación, rigurosa, de la normalidad de residuos, endogeneidad de variables explicativas, heterogeneidad no observada (Heckman, Lochner, y Todd, 2006), (Lemieux, 2006), (Björklund y Kjellström, 2002), entre algunas de sus limitaciones.

Una de las principales críticas a la especificación minceriana convencional es tratar a la educación como una variable exógena. Existe literatura empírica vinculada que demuestra que la variable educación puede no ser exógena estando afectada por diferentes variables como puede ser los costes directos de la educación, los costes de oportunidad, los ingresos futuros, las imperfecciones del mercado de capitales o incluso la importancia del motivo consumo (Andini, 2010), (Björklund y Kjellström, 2002), (Lemieux, 2006); por ello, una alternativa metodológica es lograr una estimación de variables instrumentales por mínimos cuadrados en dos etapas (MC2E), buscando que la variable que causa la autocorrel ación se elimina sustituyéndola por una variable instrumental, teniendo la siguiente especificación:

Donde es un vector que concentra a aquellas variables que afectan a la variable y que no están correlacionadas con el término de error , y fungen como instrumentos, es una variable aleatoria con media cero y varianza constante. Una alternativa de estimación, que busca corregir el posible sesgo de selección, de solamente utilizar en la especificación los ingresos de las personas ocupadas, es el procedimiento de dos etapas propuesto por Heckman, convencionalmente conocido como estimador heckit, el cual comprende especificar la probabilidad que tiene una persona de estar ocupado, a partir de un modelo probit como se presenta en ecuación siguiente, teniendo:

Considerando que es una variable ficticia dicótoma que toma el valor 1 cuando la persona está ocupada y cero en caso contrario, es un vector de características individuales que influyen en la probabilidad de estar ocupado, y es un término de error que se distribuye normal con media cero. El coeficiente cuantifica el efecto de los salarios al dejar fuera de la muestra a aquellas personas que podrían trabajar, pero que al momento de la toma del dato, no se disponía de la misma. Si el coeficiente es significativo, da muestras da muestras de que la muestra no fue aleatoria y que si inclusión en la especificación de salarios permitirá estimadores consistentes, teniendo:

Donde es el coeficiente de correlación entre las perturbaciones de las ecuaciones que definen la probabilidad de ocupación y la especificación de ingresos, es el vector de covariantes de la especificación original y es un término de perturbación aleatoria que se distribuye . La literatura especializada busca mejorar las estimaciones de rendimiento, evitando fuentes de sesgo; (J. D. Angrist y Krueger, 1995), (M. Blackburn y Neumark, 1995), (M. L. Blackburn y Neumark, 1993). La prospectiva comprende una aproximación sistemática a partir de información pasada (retrospectiva), presente (perspectiva), analizar información futura (prospectiva), considerando tendencias para generar pautas de anticipación (Godet, 1995), (Godet, 2000), (Godet, 2007), en este caso escenarios de trayectoria de gasto con variabilidad en resultados de beneficio educativo. La modelación bayesiana comprende la utilización data pasada, que es la información de gasto, cuantificada como probabilidades incondicionales, para estimar data futura, en cálculo de trayectorias de gasto con rangos de probabilidad de beneficios expectables, expresados como medias condicionales (Berger, 2000), (Carlin, 2009) (Eberly, 2003).

Donde es la distribución de los resultados condicionales a la información pasada (y presente), denota una función de verosimilitud que brindará un conjunto de resultados posibles en, dado un valor actual constante, asumiéndolo como un valor finito y mesurable.

3. Resultados.

La regresión (i) de tabla 1 fue sometida a un conjunto de pruebas conexas entre ellas la de normalidad de residuos, con el sktest, Shapiro Wilk, ShapiroFrancia,norechazandolahipótesis nula de normalidad de residuos, a un 95% de confiabilidad, dando validez a los resultados de significancia de los estadísticos t y F. Así mismo, esta regresión fue sometida a los test de multicolinealidad y correlación de residuos, sin arrojar resultados llamativos. En columna (ii) se presenta los resultados estimados provenientes de utilizar variables instrumentales con MC2E, usando como instrumento el ingreso del hogar, en columna (iii), usa como instrumento el nivel educativo promedio de los padres, y en regresión (iv), se usa como instrumento el nivel educativo de los padres y el ingreso del hogar, la elección de estos instrumentos, responden a la verificación de ser variables altamente correlacionadas con la variable explicativa que se sospecha es endógena, y que no está correlacionada con el término de error, y que al momento de realizar la estimación, todas ellas demostraron ser estadísticamente significativas. En columna (v) se presenta los resultados del estimador heckit, considerando ocupados y no ocupados, teniendo los resultados del lambda de Mills de segunda etapa estadísticamente no significativo. Al leer los coeficientes, es importante notar, que las diferencias entre el coeficiente de interés son marginales, de los cuales se verificó su significancia, mediante una dócima de medias, que en ningún caso existen diferencias estadísticamente significativas en relación a la regresión (i), así también se realizó el test de Haussman, rechazando la hipótesis nula de endogeneidad.

Los resultados de tabla 1, permiten el cálculo de indicadores contables como los que se presentan en tabla 2, que en la primera fila "Total", comprende el rendimiento educativo asociado al universo de estudiantes, cuantificando un ingreso laboral promedio expectable en un flujo laboral de vida, generando beneficios monetizables que pueden ser contrastables con los costos totales para los cálculos del Valor Presente Neto (VPN), el ratio de beneficios respecto de costos (B/C) y la Tasa Interna de Retorno (TIR)³; las filas subsecuentes presentan resultados semejantes asociadas a características observables de interés: grupo de solamente mujeres, solo hombres, indígenas, no indígenas, y distinciones de piso geográfico urbano y rural.

En tabla 2, es posible de apreciar que el ratio B/C, muestra a los retornos de la educación como un destino de gasto redituable, presentando una relación de 4.84 veces de beneficio respecto de sus costos para el nivel de educación regular: inicial, primaria y secundaria; con una tasa interna de retorno de 34.2, que triplica -en cuantía-, el retorno de un proyecto de inversión social, que convencionalmente se lo dimensiona con un TIR del 10%.

La tabla 3, realiza ejercicio semejante a tabla 2 para el nivel educativo superior, con un ratio B/C de 5.52 y una TIR de 21.9%. El corolario de estos resultados es dar cuenta que en cifras, la educación es una inversión social altamente redituable, tanto en el nivel formativo regular como en el superior profesionalizante, como un parámetro de eficiencia.

Complementando los datos de tabla 3, se presentan los ratios de la relación costos administrativo sobre costos educativos, asociados a rendimientos y TIR, distinguiendo el resultado inequitativo, con restricciones de acceso educativo que presenta un ratio de costos administrativos respecto de costos educativos de 7 veces su cuantía, que podría ser catalogado como altamente ineficiente, con un rendimiento de 7,93% y una TIR de 27.7%, menor que el escenario sin restricciones de acceso, universalidad educativa, donde no se corrigen las asignaciones de costos, pero lleva a un mayor rendimiento del 9,32% y una TIR de 34.2%, de la situación simulada, ideal, con restructuración de costos, donde el ratio CA/CE es de uno, el rendimiento de 13.84% y una TIR de 42.3%.

En síntesis, ganar eficiencia, para el nivel educativo regular: inicial, primariay secundaria, y la educación superior, considerando acceso equitativo, irrestricto y universalizados, lleva al resultado más eficaz, en cuando a rendimiento y retornos.

La figura 1, presenta la trayectoria de los gastos del sistema educativo, con datos pasados (prior) de 2012 a 2017, los datos ajustados (adj) 2018 y 2019, y los datos simulados (post) de 2020 a 2025, en la distinción de gastos administrativos de los gastos con fin educativo; es posible apreciar, en cuantías, que los gastos administrativos representan prácticamente el doble de los gastos con fin educativo y que estos van creciendo en el tiempo.

La figura 2, presenta los gastos del Sistema Educativo Boliviano diferenciados por niveles formativos, con tendencias crecientes en todos los casos, que tienden a desbordarse en el nivel formativo superior y primario, mientras que los gastos en los niveles inicial y secundario se mantienen casi constantes en el tiempo.

La figura 3, da cuenta de los escenarios prospectivos costo beneficio para el Sistema Educativo Boliviano, que presenta tendencias probables en el tiempo, donde las más preocupantes son aquellas que no realizan restructuración alguna, mostrando aumento creciente de gasto, y reducción de beneficios, con TIR negativas, marcados con la flecha inferior; a distinción de los escenarios con restructuración de gasto, con equidad, eficiencia y eficacia, que dan cuenta de beneficios que están muy por encima de los costos, generan retornos positivamente marcados⁴.

4. Discusión

Es cuestionable que los gastos administrativos sean superiores a aquellos con fin educativo, y que su tendencia sea creciente en el tiempo, así como también relacionar que ciertas características observables, como lo son la distinción geográfica urbano rural, la condición étnica, el sexo, sean características que diferencias resultados en retornos expectables.

Los ejercicios de simulación demuestran que el lograr reasignaciones de eficiencia y equidad generar mayores retornos y por tanto mayor rentabilidad social, lo contrario, es preocupante, y debe servir como una alerta para los hacedores de política: continuar en asignaciones que agraven las ineficiencias, y que a su vez amplíen las inequidades de acceso educativo, no solo van en desmedro de la educación como un derecho y su alcance universalizador, sino restan rendimiento y rentabilidad que podría ser el impulso de desarrollo que el país necesita.

Es importante considerar, a la luz de los resultados presentados en la presente investigación, que el Sistema Educativo Boliviano requiere una reasignación del gasto, sin embargo, es claro que esta acción de política pública no es suficiente; corregir las grandes inequidades exige de un cambio estructural, que lleve consigo detrás la consigna general de que todos los bolivianos deberían acceder a la formación, y propiciar mayor acumulación de capital humano con niveles educativos no solamente básicos, como los que comprende la educación regular, sino también la mirada prospectiva de alcances educativos superiores, de cara a especialización de capital humano para el mercado laboral.

Reformas estructurales en educación son necesarias, parten de no dejar niños fuera de la escuela, así como el tema de calidad -una tarea pendiente para Bolivia-, también, es una tarea pendiente; como relacionan otros estudios, que dan cuenta de una situación de burocracia compleja, maestros mal pagados (Hernani, 2005), (Urquiola, 2005), con desconexión de formación entre niveles educativos (Torres, 2021a), y asignaciones presupuestarias, que no solamente son ineficientes, ineficaces e inequitativas, sino también altamente centralizadas y concentradas en regiones específicas (Torres, 2021b).

5. Conclusiones

El estudio generó una estimación del retorno del sistema educativo con técnicas alternativas a las ecuaciones mincer convencionales, usando MC2E y el estimador heckit, mostrando consistencia entre cuantificaciones. La investigación cumple el objetivo de brindar una cuantificación de los criterios de eficiencia, equidad y eficacia; las estimaciones de retornos sirvieron para calcular indicadores contables, que permiten analizar los criterios de eficiencia, equidad y eficacia. Entre estos indicadores contables se verificó el ratio entre beneficios expectables y costos educativos, mostrando que los retornos de la educación como un destino de gasto redituable, presentando una relación de más de cinco veces de beneficio respecto de sus costos para el nivel de educación regular y casi seis veces para el nivel de educación superior, con tasas internas de retorno superiores al 30% y 20%, respectivamente.

A la luz de estos hallazgos se evaluaron escenarios asociados a rendimientos y tasas internas de retorno, distinguiendo el resultado inequitativo, con restricciones de acceso educativo que presenta un ratio de costos administrativos respecto de costos educativos de 7 veces su cuantía, que podrían ser catalogados como altamente ineficientes, con un rendimiento de 7,93% y un retorno de 27.7%, menor que el escenario sin restricciones de acceso y universalidad educativa, donde no se corrigen las asignaciones de costos, generando un mayor rendimiento (9,32%) y un mayor retorno (34.2%), de la situación simulada, ideal, con restructuración de costos, donde el ratio de costos administrativos respecto de los costos con fines educativos es de uno -eficiente-, levando a un rendimiento de 13.84% y un retorno de 42.3%. Para la educación superior, en el escenario inequitativo con asignación ineficiente de gastos, se da cuenta de un rendimiento de 7.12% y un retorno de 17.9%; con un segundo escenario con inclusión plena de educandos, pero sin correcciones de asignaciones de costo se tiene un rendimiento del 8.94% y un retorno de 21.9%, comparados con el escenario ideal, con asignación eficiente de costos, acceso equitativo de educandos y eficacia de asignación que genera un rendimiento de 15.32% y un retorno de 43.82%.

El estudio demuestra que ganar eficiencia, para el nivel educativo regular: inicial, primaria y secundaria, y la educación superior, considerando acceso equitativo, irrestricto y universalizados, lleva al resultado más eficaces, en cuando a rendimiento y retornos. En este sentido, la pauta de política relaciona a la situación actual de ineficiencia costos que se acrecientan en el tiempo, con mayor proporción en los costos administrativos respecto de los costos con fin educativo, resultados con rendimientos diferenciados por área, etnia y sexo e ineficacia, por el acceso restringido que atenta al derecho a la educación con fines de universalización (educación para todos).

Notas

¹ Gran parte de la literatura de reciente data se ha enmarcado en el Proyecto de Capital Humano del Banco Mundial, de alcance global y de actualidad, ver: https://www.bancomundial.org/es/publication/human-capital.

² Específicamente, se apilan microdata de las Encuestas de Hogares 2012 a 2019, donde cada unidad de corte transversal supera las 30,000 observaciones, con una representatividad nacional, urbana rural y departamental.

³ La TIR y el VAN se evalúan en relaciones temporales expectables del tiempo formativo y laboral, considerando cohortes en las encuestas de hogares por nivel formativo, para las personas sin educación, con educación primaria incompleta, completa y educación superior.

⁴ Ver cálculos de los escenarios en los anexos del presente documento.

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Anexos.

Proceso de modelación bayesiana para la generación de los escenarios contrafactuales