Uruguay en democracia: treinta años de
evolución económica (1985-2015)

Uruguay in democracy: thirty years of economic
evolution (1985-2015)

Gabriela Mordecki Pupko^ψ ]]> ^ψ UdelaR
Investigadora del Instituto de Economía. Facultad de Ciencias Económicas y Administración. Montevideo — Uruguay. Correo electrónico: gabriela@iecon.ccee.edu.uy
Recepción: 15/12/2017 Aceptación: 05/05/2018

Resumen

Uruguay, una economía pequeña y abierta del Cono Sur Latinoamericano, tuvo su destino político y económico vinculado a sus dos grandes vecinos, Argentina y Brasil. Sin embargo, a lo largo de los últimos 30 años esta relación ha pasado por diferentes etapas, y a partir de 2005, las políticas aplicadas permitieron un progresivo desacople de Uruguay frente a estos dos países. En 1985 Uruguay retorna a la democracia luego de sufrir una profunda crisis que tocó fondo en 1982. A partir de allí se redefinió la política monetaria, fiscal, salarial, y se ingresó con gran esperanza en una nueva senda de crecimiento. A partir de 1990 un nuevo gobierno de corte neoliberal estableció un plan de estabilización, lo que sumado a la creación del Mercosur generó una fuerte dependencia comercial con Argentina y Brasil. En 2002 Uruguay se precipitó hacia otra profunda crisis y las condiciones de vida de los uruguayos se deterioraron rápidamente. En 2005, el nuevo gobierno de izquierda, realizó reformas estructurales y con condiciones internacionales favorables retomó el crecimiento que se prolongó por más de una década, con importantes mejoras sociales. Así, aquí analizamos las diferentes políticas aplicadas en el período y los resultados obtenidos en Uruguay, en el contexto de la cambiante coyuntura internacional y regional.

Palabras claves. Política económica, Crecimiento económico, Uruguay.

Abstract

Uruguay, a small and open economy of the Southern Cone of Latin America, had its political and economic destiny linked to its two great neighbors, Argentina and Brazil. However, over the last 30 years this relationship has gone through different stages, and from 2005, the policies applied allowed a progressive decoupling of Uruguay from these two countries. In 1985 Uruguay returned to democracy after suffering a deep crisis that bottomed out in 1982. From that point onwards, monetary, fiscal and wage policies were redefined, and a new growth path was entered with great hope. From 1990 onwards, a new neoliberal government established a stabilization plan, which added to the creation of Mercosur generated a strong commercial dependence with Argentina and Brazil. In 2002, Uruguay plunged into another deep crisis and living conditions for Uruguayans deteriorated rapidly. In 2005, the new left-wing government carried out structural reforms and under favorable international conditions resumed growth that lasted for more than a decade, with significant social improvements. Thus, here we analyze the different policies applied in the period and the results obtained in Uruguay, in the context of the changing international and regional situation.

Clasificación JEL. E61, E63, N16.

1. Introducción

Uruguay, una economía pequeña y abierta del Cono Sur Latinoamericano, tuvo su destino político y económico vinculado a sus dos grandes vecinos, Argentina y Brasil. Sin embargo, a lo largo de los últimos 30 años esta relación ha pasado por diferentes etapas, y a partir de 2005, las políticas aplicadas permitieron un progresivo desacople de Uruguay frente a estos dos países. El presente trabajo intenta realizar un análisis de la evolución económica de Uruguay desde 1985 hasta 2015, a la luz de las diferentes políticas económicas aplicadas a lo largo del período. Esta evolución no puede desprenderse del contexto regional que lo condiciona y con el que tiene una relación histórica, económica y cultural, que ha pautado crisis y expansiones durante los años que se analizan en el presente artículo. De esta forma, se analizan los diferentes momentos atravesados por la economía uruguaya, los fenómenos a los que dieron respuesta las políticas económicas instrumentadas y los principales objetivos alcanzados. Por tanto, el estudio se realiza distinguiendo los objetivos perseguidos y las políticas efectivamente instrumentadas por los diferentes equipos económicos que dirigieron al país en ese lapso. Asimismo, se intenta analizar en qué medida los resultados alcanzados respondieron a las políticas aplicadas, en el marco de la cambiante evolución de la economía internacional y es especial la regional, donde Argentina y Brasil son determinantes (Área de Coyuntura del Instituto de Economía, 1992-2012; Mordecki, 2015).

La evolución económica de Argentina, Brasil y Uruguay se pueden ver también en las variaciones del PIB ajustado por paridad de poderes de compra (PPC, tomado de Feenstra et al. 2015), en el Gráfico 1. Como se desprende de la evolución de estas series, más allá de los tamaños relativos de las tres economías, la evolución de las mismas se ha dado con bastante paralelismo, pero Uruguay en los últimos años ha mantenido la tendencia creciente, mientras que tanto Argentina como Brasil se han estancado.

Para comprender la estrategia de la economía uruguaya en el período, vamos a intentar analizar el proceso que siguió, y el contexto internacional o regional que le tocó enfrentar en los diferentes períodos.

Luego de más de una década de dictadura (junio-1973/febrero-1985), en marzo de 1985, el nuevo gobierno democrático retomó las riendas de la economía uruguaya, que venía de sufrir una profunda crisis que le hizo tocar fondo en 1982. A partir de allí se redefinió la política monetaria, fiscal, salarial, y se ingresó con gran esperanza en una nueva senda de crecimiento, intentado resolverlos problemas heredados de la crisis de 1982-1984, entre ellos el fuerte endeudamiento que se generó en el período. Sin embargo, las condiciones internacionales y sobre todo regionales, con creciente inestabilidad en Argentina y Brasil, limitaron enormemente el crecimiento y la estabilidad macroeconómica, y se llegó a 1989 con estancamiento del PIB, elevada inflación y un abultado déficit fiscal.

En esas condiciones, a partir de 1990, un nuevo gobierno de corte neoliberal estableció un plan de estabilización de los precios con ancla cambiaria, flexibilización del mercado laboral y medidas para lograr el equilibrio fiscal. La política de estabilización provocó una fuerte apreciación de la moneda, lo que sumado a la creación del Mercosur y la aplicación de las políticas de convertibilidad en Argentina y algo más adelante el 'Plan Real' en Brasil, generó una fuerte dependencia comercial con los países de la región. Luego de la devaluación de Brasil de enero de 1999, la economía uruguaya comenzó a contraerse y se precipitó hacia otra profunda crisis luego que Argentina abandonara la convertibilidad en diciembre de 2001. La crisis se agravó debido a la corrida bancaria que se generó y que duró hasta agosto de 2002, cuando un feriado bancario y un cambio en el equipo económico lograron frenarla, con duras medidas de cierre de bancos y congelamiento de depósitos. En consecuencia, las condiciones de vida de los uruguayos se deterioraron rápidamente, con elevado desempleo y fuerte aumento de la pobreza, que obligó a la emigración y a la búsqueda de estrategias de supervivencia. La caída de la actividad económica durante la recesión y crisis fue profunda, de casi 15% en los cuatro años, con impactos negativos en el contexto macroeconómico: fuerte devaluación de la moneda, aceleración de la inflación, caída de los salarios reales e importantes déficits fiscales.

Desde 2003, la economía uruguaya retomó el crecimiento (Gráfico 1), y si bien fue moderado en el primer año pese a condiciones internacionales favorables, alcanzó tasas elevadas en los años siguientes, completando un período de 13 años de crecimiento ininterrumpido, con una tasa de crecimiento acumulativa anual cercana a 5%. Si se considera la evolución del PIB per cápita ajustado por paridad de poderes de compra, el incremento acumulativo anual es superior al 7%. Este sustancial crecimiento permitió implantar, a partir de 2005, políticas que buscaban atender problemas sociales urgentes, así como el fortalecimiento de áreas clave como la educación, la salud y la seguridad. Así, el nuevo gobierno de izquierda, por primera vez en el poder, llevó adelante diversas reformas estructurales (tributaria, de la seguridad social, de la salud, del mercado laboral, etc.).

El mercado de trabajo, que en su peor momento llegó a registrar una tasa de desempleo de 20,4% (setiembre de 2002), se recuperó notablemente en los años siguientes de expansión económica. El crecimiento de la tasa de empleo en esos años evidencia un incremento significativo del número de ocupados por encima del aumento del número de activos, lo cual provocó una constante caída del desempleo, cuya tasa se ubicó en su mínimo histórico de 5,7% en diciembre de 2012. A partir de 2005 al aumento del empleo se sumó la recuperación del salario real, que acumuló un crecimiento superior a 50% entre 2005 y 2015, por lo que el salario recuperó el poder de compra perdido en la crisis y en diciembre de 2015 se encontraba 18% por encima del máximo nivel alcanzado previo a la crisis. Estas mejoras del mercado de trabajo se dieron en el marco de la reinstalación de los Consejos de Salarios a partir de 2005, cuando también se establecieron una serie de políticas sociales, primero de emergencia y luego de más largo plazo, para atender los problemas de pobreza más estructurales.

El crecimiento económico, conjuntamente con las políticas vinculadas al mercado de trabajo, las reformas estructurales y las políticas sociales, resultaron en una importante mejora en la calidad de vida de los uruguayos. Mejoró la calidad del empleo, descendió la pobreza y la indigencia, disminuyó la desigualdad, y Uruguay mostró un mejor desempeño en la mayoría de los indicadores internacionales de competitividad, transparencia, calidad de vida, etc. (Gráfico 2).

Sin embargo, en algunos frentes, la política económica no logró sus objetivos o solo los alcanzó parcialmente, quedando al descubierto algunas debilidades estructurales de la economía uruguaya. Por un lado, el incremento de los precios al consumo se ubicó en los últimos años del período de análisis por encima del rango meta de inflación establecido por el Banco Central del Uruguay (BCU). En el frente fiscal, el déficit que había ido disminuyendo luego de la crisis de 2002, se mantuvo bajo control hasta fines de 2011, aunque con un leve incremento en los últimos meses de 2008 y los primeros de 2009 como consecuencia de la crisis internacional.

A partir de 2012 se observa un fuerte deterioro del resultado primario, fundamentalmente debido al magro desempeño de las empresas públicas y los crecientes egresos derivados de los diversos planes sociales, ante un escenario de crecimiento económico menos dinámico. Por su parte, la cuenta corriente de la Balanza de Pagos, que se había equilibrado en 2003 y 2004, tras haber sido superavitaria en 2002 por la caída de las importaciones, se volvió deficitaria a partir de 2005. Pero, a diferencia del déficit de los años noventa, cuando el déficit en cuenta corriente reflejaba un boom de consumo, este déficit era el reflejo del importante ingreso de Inversión Extranjera Directa (IED), y el financiamiento del déficit tanto del sector privado como del sector público, mostrando una evolución paralela de los llamados "déficits gemelos", como puede observarse en el Gráfico 3.

A partir de este análisis intentamos contribuir al estudio de la economía uruguaya y su desempeño reciente brindando elementos para entender mejor su funcionamiento. De esta forma, en la sección 2 se repasan los principales antecedentes del estudio del tema en Uruguay, en la sección 3 se analizan las condiciones de las economías internacional y regional en el período de estudio, en la sección 4 se explicitan los objetivos perseguidos en los diferentes sub-períodos y los resultados obtenidos y en la sección 5 se realizan algunas reflexiones finales.

2. Marco teórico

2.1. La teoría básica de la política económica

Siguiendo a Cuadrado Roura (2006) y de acuerdo con Larraín y Sachs (2002), la teoría básica de la política económica fue analizada sistemáticamente por primera vez a comienzos de los años 50 por el economista holandés Jan Tirbengen (1956), quien delineó los pasos a seguir para la formulación de políticas óptimas. Primero, las autoridades deben especificar las metas de la política económica, usualmente en términos de una función de bienestar social que la autoridad está tratando de maximizar. Basadas en la función de bienestar social, las autoridades identifican los objetivos que quieren alcanzar. Segundo, las autoridades deben especificar los instrumentos de política de que se dispone para alcanzar los objetivos, de tal forma que elijan el valor óptimo de los instrumentos de política.

Un conjunto ampliamente aceptado de objetivos macroeconómicos incluye el pleno empleo y la inflación cero. Los instrumentos disponibles son, en términos muy generales, la política monetaria y la política fiscal. Tinbergen analizó la teoría de la política económica en un marco de referencia lineal simple. Cuando hay dos objetivos y dos instrumentos disponibles, las autoridades pueden alcanzar el nivel deseado en ambos objetivos en la medida en que los efectos de los instrumentos sobre los objetivos son linealmente independientes. En términos más generales, las autoridades tendrán muchos objetivos y muchos instrumentos disponibles. Si hay N objetivos, estos objetivos se pueden satisfacer en la medida en que hay al menos N instrumentos linealmente independientes.

Los diversos instrumentos de política pueden estar de hecho bajo el control de diferentes autoridades. La política monetaria, por ejemplo, puede estar controlada por el banco central y la política fiscal por las ramas ejecutiva y legislativa. Si las autoridades no coordinan sus políticas como los supuso Tinbergen, puede existir de todas maneras un camino para llegar a una política mixta óptima en forma descentralizada. La solución está en asignar cada objetivo al instrumento (y, por lo tanto, a la autoridad correspondiente) que tiene el efecto relativo más fuerte sobre ese particular objetivo. Esto se conoce como el enfoque de "clasificación efectiva de mercado", introducido por RobertMundell(1962).

Cuando hay menos instrumentos que objetivos, no es posible alcanzar todos los objetivos simultáneamente. La sociedad tiene que enfrentar el problema de un "trade-off^” entre las diferentes metas. En este caso, es útil definir una función de pérdida social que representa el costo para la sociedad de los desvíos de los objetivos con respecto a sus valores óptimos. Las autoridades deben elegir entonces los objetivos de modo de minimizar la pérdida social. Un ejemplo de este problema es la meta de eliminar la inflación cuando sólo se la puede lograr a costo de una pérdida de producto, debido a que ambos objetivos se relacionan a través de una función del estilo "Curva de Phillips".

2.2. Las limitaciones del activismo bajo incertidumbre

Sin embargo, de acuerdo con Larraín y Sachs (2002), el problema para las autoridades es mucho más complejo que un número insuficiente de instrumentos con relación a los objetivos. Las autoridades económicas, en general, tienen que actuar bajo incertidumbre. En este caso, el punto crucial es el tipo de incertidumbre que las autoridades enfrentan. Si la incertidumbre proviene de shocks exógenos fuera de control de las autoridades (incertidumbre aditiva), como condiciones climáticas adversas, entonces la incertidumbre puede no afectar en alto grado la elección de las políticas óptimas. Bajo condiciones de un modelo lineal y una función de pérdidas cuadrática, la incertidumbre aditiva puede ignorarse en la práctica, fijando las variables inciertas a sus niveles esperados. Este resultado se conoce como la "equivalencia de certidumbre". Si, por el contrario, la incertidumbre se refiere a los efectos de los instrumentos sobre los objetivos (incertidumbre multiplicativa), entonces las autoridades deben ser más cautas en general — menos activistas— en la utilización de los instrumentos.

2.3. Elección de instrumentos de política

En algunos casos, las autoridades pueden elegir entre distintos instrumentos en el sentido que pueden escoger el instrumento A o B, pero no ambos. La autoridad monetaria podría tener la opción de controlar la tasa de interés o la base monetaria, por ejemplo. Como lo demostró William Poole (1970), la elección del instrumento depende de la fuente de shocks en la economía. Cuando la función de demanda por dinero es altamente inestable, entonces la tasa de interés debe ser el instrumento preferido; cuando la demanda por inversiones es altamente inestable, una regla para la oferta monetaria puede ser más apropiada.

El ataque más vigoroso contra el enfoque convencional de la política económica procedió de Robert Lucas (1976), en la llamada "crítica de Lucas". El marco de Tinbergen se basaba en la idea de que hay una relación cuantitativa estable que conecta los instrumentos de política con los objetivos y esta idea se implantó utilizando modelos econométricos de gran escala.

Lucas argumentó que los modelos de gran escala no son confiables, en el sentido de que, cuando las políticas del gobierno cambian en forma radical, los coeficientes de política de los modelos econométricos probablemente no son los mismos, porque cambiaron las condiciones, por lo que los modelos dejan de ser confiables. En esencia, su argumento era que los modelos a gran escala no tratan en forma apropiada las expectativas y que, en consecuencia, es improbable que puedan ser efectivos para predecir los efectos de los cambios en las reglas de política.

2.5. Reglas, discrecionalidad y consistencia en el tiempo

Siguiendo a Larraín y Sachs (2002), los principales problemas relacionados con la formulación de políticas tienen que ver con una secuencia de decisiones que se adoptan a lo largo de un período de tiempo. Partiendo de un punto inicial, las autoridades deben juzgar cuáles son las mejores decisiones a tomar durante un cierto período de tiempo. ¿Debe la autoridad estar 'amarrada' a reglas predeterminadas o debe tener libertad de decidir discrecionalmente en cada momento del tiempo? Se ha constatado que las reglas son útiles en los casos en que la política óptima es inconsistente en el tiempo, en el sentido de que la autoridad estaría tentada de 'hacer trampa' en una etapa posterior con respecto a una política óptima preanunciada. Dicho de otra manera, la política 'consistente en el tiempo', en que la elección de la política se hace en cada momento a lo largo del tiempo, puede ser muy inferior a fijar el curso de la política al comienzo de un período prolongado y seguirlo estrictamente de ahí en adelante.

Un ejemplo de la consistencia en el tiempo es la política antiinflacionaria. La política óptima puede ser prometer moderación monetaria y después mantenerse en ella. Sin embargo, es probable que este camino también sea inconsistente en el tiempo, ya que una vez que el banco central se compromete a una política de baja inflación —y los sindicatos actúan sobre la base de esta promesa aceptando bajos incrementos de salarios— puede haber un gran incentivo para que el banco central se retracte de su promesa a fin de expandir el producto en el corto plazo. Es precisamente este incentivo para defraudar lo que hace perder credibilidad a la política de baja inflación anunciada.

3. Marco internacional y regional

La economía uruguaya es el típico caso de economía pequeña y abierta, pero además está situada entre dos grandes vecinos: Argentina Y Brasil, que por su tamaño exponen a la economía uruguaya a fuertes shocks regionales, y además muchas veces magnifican los shocks internacionales. Masoller (1998) estudia el impacto de los shocks regionales en el PIB uruguayo, lo que también estudia Voelker (2004), analizando la dependencia comercial de la economía uruguaya. Desde un punto similar se analiza el impacto de Argentina y Brasil en la evolución del PIB uruguayo en Lanzilotta et al. (2003).

Así, para poder comprender el devenir de la política económica y sus efectos en la economía uruguaya, es fundamental tener presente lo que sucedió tanto en la economía internacional como en las de Argentina y Brasil, lo que se desarrolla en las siguientes sub-secciones.

De acuerdo con Antía (2001), las condiciones que enfrentó el primer gobierno democrático que se instaló en 1985 fueron de fuertes desequilibrios macroeconómicos que provenían de la crisis que enfrentó el país en 1982-83, pero el marco internacional al principio del período fue marcadamente favorable, con la disminución de las tasas de interés internacionales, la mejora de los términos del intercambio —resultante de la baja del precio del petróleo y del aumento de los precios de las materias primas no petroleras— y la depreciación internacional del dólar que se verificó desde 1985.

La década de los noventa comenzó con un enlentecimiento del crecimiento de las economías industrializadas, luego de varios años de expansión (Gráfico 4). En 1991 Estados Unidos experimentó una caída del nivel de actividad, luego de ocho años de crecimiento ininterrumpido. Como consecuencia de este comportamiento de la economía estadounidense, a partir de octubre de 1990 comenzaron a reducirse las tasas de interés (Gráfico 5). Los países europeos también experimentaron dificultades.

Los países de América Latina y el Caribe, luego de una década de estancamiento, en 1991 experimentaron un crecimiento en promedio de 3%. Ese mismo año se llevó adelante el llamado "Plan Brady" de refinanciación de la deuda externa (ver por ejemplo Carsten y Gándara, 1990). Esto implicó una fuerte salida de divisas en un primer momento, pero en ese año se produjo una fuerte desaceleración de la inflación en la región, y, por primera vez, desde que se desencadenó la crisis de la deuda en 1982, la región recibió una transferencia positiva de recursos del extranjero.

Al promediar la década, los países desarrollados continuaron con el ciclo expansivo que se inició en 1994, aunque a un ritmo algo menor que el verificado el año anterior. Este comportamiento se debió al enlentecimiento del crecimiento de Estados Unidos y a la persistencia de la recesión en Japón.

Las economías de América Latina enlentecieron drásticamente su crecimiento en 1995, debido a la crisis mexicana ("efecto tequila")³⁷ y a su impacto sobre Argentina, aunque los efectos negativos no se propagaron a otros países (Ffrench-Davies, 1997). Al mismo tiempo se dio un incremento de las tasas de desempleo y una caída de los salarios reales. El ingreso de capitales a América Latina cayó significativamente en ese año y cambió su composición: se redujo fuertemente la participación en inversiones de cartera (bonos y acciones) a favor de las inversiones directas y los préstamos oficiales. Los países de América Latina lograron recuperarse rápidamente de esta crisis, retornando a las altas tasas de crecimiento.

A mediados de 1997 se produjo una fuerte crisis en los países del sudeste asiático, que comenzó en los países menos desarrollados de esta área (Tailandia, Filipinas, Singapur y Vietnam), que se vieron obligados a devaluar sus monedas como respuesta a ataques especulativos contra las mismas, lo que se puede apreciar en el Gráfico 6 a través de la depreciación del yen durante esos años. El efecto de la crisis se transmitió a través de las fuertes caídas de las bolsas de valores, primero en Hong Kong, luego en Europa y Estados Unidos y por último en Sao Paulo y Buenos Aires.

Durante 1998, y en particular a partir de la moratoria rusa en agosto, se agudizó la crisis financiera internacional originada en el Sudeste asiático a mediados de 1997, la cual se manifestó en una fuerte inestabilidad cambiaria y bursátil. No obstante, desde setiembre de 1998, básicamente a partir de las rebajas de las tasas de interés dispuestas por la Reserva Federal de Estados Unidos, los mercados internacionales comenzaron a recuperarse.

Al finalizar la década, el producto mundial creció a un ritmo superior al del año anterior y superando incluso las tasas del período 1994-1997.

Durante el año 2000 continuó la recuperación del ritmo de crecimiento iniciada en 1999, impulsada por la expansión de la economía estadounidense, por un mejor desempeño del esperado en Asia, América Latina y Rusia y el mantenimiento del dinamismo de las economías europeas.

Los precios del petróleo sufrieron diversos shocks a lo largo de estos diez años, pero en el año 2000 recuperaron los altos valores que habían experimentado como consecuencia de la Guerra del Golfo Pérsico en 1990. Los precios de las materias primas no petroleras también experimentaron altibajos, cayendo al inicio de la década, recuperándose en los años siguientes y volviendo a caer luego, presentando un magro crecimiento en el año 2000.

El ritmo de crecimiento de la economía mundial se enlenteció durante 2001, en parte debido a la política monetaria restrictiva implantada por la Reserva Federal (FED) en el año 2000, que desestimuló la demanda doméstica, asociada a la inversión en tecnología y al incremento del consumo de las familias. En este contexto, los atentados del 11 de setiembre de 2001 deterioraron aún más la confianza de los consumidores, acentuando el enlentecimiento del ritmo de crecimiento de la economía. A lo anterior se sumaron en 2002 los escándalos bursátiles que estallaron hacia mediados de año involucrando a algunas de las mayores corporaciones estadounidenses (Enron, WorldCom, Xerox, Adelphia, entre otras). Todo ello impactó negativamente en la evolución económica de América Latina y el Caribe.

Sin embargo, a partir de 2003 y durante cinco años consecutivos, la economía mundial creció a tasas superiores al promedio de los 30 años anteriores (mayores a 4% anual). Durante el período 2003-2004 el crecimiento estuvo impulsado por las economías de Estados Unidos y Asia (principalmente China), mientras que la Eurozona mantuvo un ritmo particularmente lento, en tanto Japón se recuperaba gradualmente. A partir de 2003 se revirtieron las condiciones externas bajo las que había tenido lugar el comportamiento negativo de las economías latinoamericanas en el año precedente. Particularmente el dinamismo de la economía internacional y la mejora de la relación de los términos de intercambio determinaron un incremento sustancial de las exportaciones, que fueron el motor de la reactivación, lo que permitió que la región mantuviera saldos de cuenta corriente positivos.

En lo que atañe a la situación financiera internacional, si bien desde mediados de 2004 se registró una tendencia al alza de las tasas de interés de corto plazo, esto no impactó en las tasas de largo plazo, lo que generó condiciones favorables para el funcionamiento de los mercados financieros internacionales. Los precios de las commodities mantuvieron una tendencia alcista desde 2003, dado este escenario de aumento del flujo comercial (Gráfico 7). El precio del petróleo en estos dos años creció casi en forma ininterrumpida, luego de haber caído tras la guerra de Irak. Dicho ascenso respondió a una elevada demanda y a una oferta limitada.

A partir de 2005 la economía mundial continuó en el ciclo de expansión iniciado en 2003, verificando tasas de crecimiento superiores a 4,5% anual hasta 2007 inclusive. Si bien fue en ese año que comenzaron a hacerse evidentes los síntomas de la crisis inmobiliaria estadounidense, el impacto sobre la economía real comenzó en 2008, luego del cierre de Lehman Brothers (Verick e Islam, 2010). La crisis se intensificó notoriamente en 2009, con efectos generalizados y afectando a diferentes regiones del mundo. Esto provocó una contracción de 0,6% en la actividad económica mundial. En contrapartida, las economías de China e India se destacaron por impulsar el crecimiento de estos años y apenas se desaceleraron en la crisis, lo que condujo a la hipótesis del desacople de crecimiento entre las economías desarrolladas y las economías emergentes.

Las economías emergentes, aunque en diferente medida entre regiones y países, sintieron a partir de setiembre de 2008 los impactos de la crisis internacional a través de la disminución de los flujos comerciales y de la retracción de la afluencia de capitales externos. A pesar de ello, en su mayoría, retomaron rápidamente la senda de crecimiento económico y comenzaron a expandirse con firmeza desde el segundo trimestre de 2009, tras uno o dos trimestres de caída consecutiva en sus niveles de producción.

En marzo de 2010 la economía mundial estaba recuperándose del shock sufrido en 2008, cuando se desató una nueva crisis en varios países europeos debido a la imposibilidad de hacer frente a sus deudas,³⁸ lo que conllevó a una segunda oleada de dificultades, en este caso con epicentro en la Eurozona. Ello provocó nuevos y continuos episodios de importante volatilidad financiera, que continuaron en los años siguientes y recién comenzaron a superarse a partir del segundo semestre de 2012. Sin embargo, la debilidad que caracterizaba a la periferia de la Zona Euro en 2012 amplió su zona de influencia, afectando también a los países centrales, incluidos Francia y Alemania.

Como forma de hacer frente a la crisis, la política monetaria en las economías avanzadas se tornó marcadamente expansiva a los efectos de intentar impulsar el crecimiento económico. Efectivamente, las tasas de interés de referencia, que se habían reducido significativamente por la crisis en 2008-2009, se mantuvieron a partir de 2010 en niveles históricamente bajos y fueron tendiendo a cero. Teniendo en cuenta que las tasas ya se encontraban en niveles mínimos, la FED debió recurrir además a otras formas de afectar el precio del dinero a fin de estimular el crédito y la liquidez de la economía, para impactar positivamente en la actividad económica. En este sentido, anunció en 2010 el lanzamiento de la segunda etapa del 'quantitative easing' (QE), que consistía en la recompra de deuda por 600.000 millones de dólares; y a partir de setiembre de 2013 se reforzó con la recompra mensual de 40.000 millones de deuda hipotecaria y de 45.000 millones de deuda pública. Esta política se mantuvo hasta fines de 2014. Recién a fines de 2015, la Reserva Federal anunció la primera suba de tasas de interés en casi una década, de un cuarto de punto porcentual, fijándolas entre 0,25% y 0,50%.

Los países emergentes, por su parte, luego del impacto de la crisis de 2008-2009, retomaron el crecimiento en 2010. Sin embargo, comenzaron a experimentar fuertes presiones inflacionarias que los obligaron a tomar medidas contractivas, lo que sumado al menor crecimiento de las economías centrales enlenteció su crecimiento en los años siguientes.

La economía china, por su parte, tuvo un papel fundamental en el fuerte ascenso de los precios de los commodities, al convertirse en el principal demandante de materias primas a nivel global, tanto de minerales como de alimentos y otras materias primas industriales. El modelo económico de China de las últimas décadas se basó en las exportaciones industriales, y tuvo además en las inversiones su gran motor de crecimiento económico (que superaba el 40% del PIB). El PIB creció a tasas promedio superiores al 10 % por más de una década, impulsando el crecimiento mundial, sobre todo a partir de la crisis de 2008-2009 de la economía mundial. Sin embargo, China está cambiando su modelo de crecimiento, sobre todo hacia los servicios, lo que provocó un enlentecimiento del crecimiento económico y un enfriamiento de la demanda de materias primas por parte de este país, con el impacto a la baja en sus precios.

3.2. Argentina

Luego del regreso a la democracia, en 1983, la economía argentina tuvo que hacer frente a las consecuencias de la crisis dejada por la dictadura, en un contexto de fuerte proceso inflacionario, llegando a la hiperinflación, que los diversos planes implantados no lograron dominar, obligando a la renuncia del presidente.³⁹ En 1990 la inflación anual superó 2.300%, desatándose un nuevo proceso de hiperinflación. Al mismo tiempo la economía estaba estancada y salía de enfrentar serios problemas políticos. De esta forma, en los primeros meses de 1991 comenzó a aplicarse el plan de convertibilidad, llevado adelante por el ministro de economía Domingo Cavallo. Para tal efecto, se promulgó una ley que estableció una paridad fija de un peso igual a un dólar. Mientras que en los años 80 el PIB per cápita ajustado por PPC se mantuvo alrededor de los 5.000 dólares, en el año 1998 más que se triplicó, superando los 15.000 dólares.

En los años siguientes, el plan de convertibilidad se fue afianzando, la inflación cayó en forma pronunciada, hasta situarse en valores alrededor del 1% al promediar la década. Al mismo tiempo se produjo un acelerado crecimiento económico, con una tasa media de 7,4% en el cuatrienio 1991-1994. Sin embargo, este proceso fue acompañado por el incremento de la tasa de desempleo de la economía, que en 1994 ya era superior al 11%. Al mismo tiempo se produjo una importante reforma estructural, que terminó en la privatización de la gran mayoría de las empresas públicas, lo que se tradujo en el significativo incremento de la inversión extranjera directa.

Paralelamente, se produjo una abrupta caída de la competitividad de la economía medida por el tipo de cambio real, juntamente con un creciente déficit comercial, que sin embargo fue fácilmente financiado por el fluido ingreso de capitales, en su mayoría proveniente de la inversión extranjera directa.

A fines de 1994, el impacto de la crisis financiera mexicana (el 'efecto tequila') produjo crecientes dificultades en las finanzas argentinas. Se produjo una pérdida de confianza por parte de los tenedores de activos financieros, lo que se manifestó en una persistente salida de capitales que afectó a la baja las cotizaciones de los títulos públicos y de las acciones privadas, lo que determinó una significativa reducción de los depósitos del sistema bancario y estableció nuevos límites a las posibilidades de financiamiento externo de la economía argentina.

A fines de 1997, la 'crisis asiática', conjuntamente con la moratoria decretada por Rusia a mediados de 1998, exacerbó la desconfianza en los 'mercados emergentes', desencadenó un movimiento de descenso generalizado de las bolsas y una reducción de la afluencia de capitales extranjeros a esos mercados. América Latina, y Brasil en particular, se convirtieron en el epicentro de la crisis. Argentina no pudo desligarse de los problemas generados por la crisis internacional, no sólo por el 'efecto contagio' hacia todos los mercados emergentes, sino también por las fuertes vinculaciones comerciales de la economía argentina con la brasileña.

La economía argentina se vio seriamente afectada por la crisis brasileña que se inició a fines de 1998, particularmente por la devaluación brasileña de enero de 1999.

En este negativo contexto, el 10 de diciembre de 1999 asumió un nuevo gobierno. A fines de ese año, el incremento del déficit fiscal impactó en las condiciones internacionales de acceso al crédito (la prima de riesgo-país alcanzó y aun superó a la de Brasil, Gráfico 8), y obligó al gobierno entrante a implantar un severo ajuste fiscal. La economía argentina sufrió una grave crisis de confianza que comprometió la reactivación de la actividad económica, lo que, entre otras razones provocó, el estancamiento de la economía durante el año 2000. El gobierno realizó varios ajustes fiscales, tratando de cerrar la brecha fiscal, e implantó diversas medidas para mejorar la competitividad, pero no fueron suficientes. A fines de 2001 se experimentó una corrida sobre el sistema financiero que el gobierno intentó detener restringiendo el retiro de fondos de los bancos (a esta medida se le denominó "el corralito") e imprimiendo un control de cambios.

Sin embargo, el presidente debió renunciar, ante fuertes presiones,⁴⁰ y luego da varios cambios presidenciales y de decretar el no pago de la deuda (default), en enero de 2002 se determinó el fin de la convertibilidad, devaluando la moneda 40% para las transacciones comerciales. El gobierno definió una reprogramación de los depósitos de ahorro y plazo fijo en los bancos y una 'pesificación' de los créditos bancarios a un peso por dólar, procurando la renegociación de los contratos de los servicios públicos, cuyas tarifas estaban en dólares. No obstante, en poco tiempo debió dejar flotar el dólar, registrándose una significativa devaluación del peso argentino.

Como consecuencia de la gran caída de la actividad económica, el desempleo, que en octubre de 2001 era de 19%, continuó aumentando y se situó en mayo de 2002 en 21,5%. Los indicadores de pobreza e indigencia en el mismo período se deterioraron considerablemente respecto del año anterior. La proporción de hogares por debajo de la línea de pobreza ascendía en mayo de 2002 a más de 50%, y los hogares por debajo de la línea de indigencia alcanzaban a casi 25% del total. Por su parte, los salarios reales experimentaron una notable reducción, ya que los aumentos nominales fueron muy inferiores a la inflación del período. La crítica situación social, a raíz de la caída del empleo y de los ingresos salariales, acentuó las presiones recesivas e impidió la reactivación económica.

A diferencia de los años precedentes, en el período 2003-2004 la economía argentina experimentó una notable recuperación: el PIB aumentó 8,8% en 2003 y 9% en 2004, debido fundamentalmente al crecimiento de la demanda interna y, en menor medida, al incremento de la externa. De acuerdo con Weisbrot y Sandoval (2007), si bien la fuerte devaluación que acompañó a la crisis permitió un fuerte aumento de las exportaciones y un descenso de las importaciones, el impacto sobre la economía en su conjunto del sector externo fue de seis meses. La fuerte recuperación de la economía argentina se apoyó en el crecimiento del consumo y sobre todo de la inversión.

El crecimiento de la actividad económica y los cuantiosos ahorros fiscales jugaron a favor del gobierno argentino en las negociaciones que se llevaron adelante durante la mayor parte de 2004 en torno al canje de la deuda pública declarada en default a fines de 2001. Si bien estaba previsto lanzar la oferta de canje en noviembre de 2004, complicaciones de último momento — básicamente la renuncia del Bank of New York como agente colocador en Estados Unidos— obligaron al gobierno a posponer la fecha de lanzamiento del canje para enero de 2005.

En el período 2005-2009, la economía argentina, continuando con el dinamismo iniciado en 2003, creció a tasas elevadas hasta 2008 inclusive, y en 2009 experimentó una profunda desaceleración como consecuencia de la crisis internacional, sumada a dificultades internas que complicaron aún más su situación.

Durante estos años la inflación fue un tema de debate público. Primero, en 2005, se aceleró el crecimiento de los precios internos, que superaron ampliamente la meta oficial, lo que llevó al gobierno a tomar diversas medidas para controlarlos. Luego, a partir de 2007 se cuestiona al gobierno por su "intervención" en la medición del Índice de Precios al Consumo (IPC) elaborado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), y muchos agentes comenzaron a considerar que la inflación oficial subestimaba el verdadero crecimiento de los precios, lo que llevó a que aparecieran diversas mediciones de la inflación por parte de algunas provincias y del sector privado (Gráfico 9).

La situación se complicó a partir de marzo de 2008. La incertidumbre pautada por el conflicto político entre el agro y el gobierno elevó la demanda de divisas provocando presiones al alza en el tipo de cambio.⁴¹ A partir de ese momento, el BCRA comenzó a intervenir en el mercado con una posición vendedora y las reservas internacionales que llegaron a superar los 50.000 millones de dólares a principios de 2008 alcanzaron un mínimo de 24.900 millones de dólares a fines de 2015.

La economía argentina se recuperó rápidamente de la crisis 2008-2009, pero no logró superar algunos de sus problemas. En 2010, el gobierno argentino debió enfrentar un nuevo canje de deuda, logrando que el total de bonos canjeados llegara al 93%. Sin embargo, los restantes tenedores de bonos entablaron demandas y embargos a los fondos del gobierno fuera del país. En 2012, la corte estadounidense falló a favor de los fondos demandantes (también conocidos como "Fondos Buitre") dictando que Argentina debería pagar a estos fondos el total adeudado antes, o al mismo tiempo, de que se efectuase el pago de los fondos canjeados. A comienzos de 2014 la República Argentina apeló el fallo en la Corte Suprema, pero esta apelación es denegada por la corte estadounidense a mediados de ese año. Este conflicto generó una fuerte presión sobre el stock de reservas internacionales, generando mayor vulnerabilidad macroeconómica.

Por su parte, el resultado del sector público empeoró a partir de 2011, volviéndose negativo luego del pago de intereses, lo que implicó que, dada la restricción al acceso a los mercados voluntarios de deuda internacionales, el sector público no financiero tuviera que recurrir al financiamiento intra-sector público y a la emisión monetaria. En el marco de una significativa fuga de capitales, de fuertes presiones inflacionarias —que hacen más atractivo el ahorro en moneda extranjera—, de reducción del saldo de la balanza comercial, de disminución de las reservas internacionales y de restricciones al acceso al financiamiento externo voluntario, el gobierno fue ampliando a lo largo de 2011 la lista de productos sujetos a licencias no automáticas de importación, lo que llevó una desaceleración en el ritmo de crecimiento de las importaciones. Además, al finalizar el año 2011 se implantaron medidas restrictivas para la compra de dólares, intentado frenar la fuga de capitales. Ello implicó la reaparición del mercado negro del dólar (el llamado 'dólar blue'), generándose una brecha entre el valor oficial y el del blue que era cercana al 60% a fines de 2015.

La evolución del PIB per cápita ajustado por PPC también reflejó esta evolución de la economía, y con la crisis de 2001-2002 se situó alrededor de los 12.000 dólares, pero al fin del período de análisis superó los 20.000 dólares.

3.3. Brasil

Brasil, al igual que otros países de América Latina, sufrió en los años 80 el impacto de la suba de las tasas de interés, la baja en la inversión extranjera y crecimiento del endeudamiento externo. Esto generó problemas crecientes en la economía, con bajo crecimiento en los últimos años de la década, pero fundamentalmente una inflación creciente, que a pesar de diferentes planes de estabilización no logró controlarse.

Considerando el PIB per cápita ajustado por PPC (Gráfico 1), el nivel de Brasil fue similar al de Argentina durante la década de los 80, pero no acompañó el fuerte incremento que experimentó Argentina durante los años 90, alcanzando Brasil en esta década los 10.000 dólares apenas el año 1996.

A partir del 1^o de julio de 1994, Cardoso puso en práctica el llamado "Plan Real" de estabilización económica. A través del mismo se implantó una nueva moneda, el real, cuya paridad con el dólar se estableció por un período indefinido en un valor máximo de un dólar. Además, se congelaron todos los contratos en reales y las tarifas públicas por un año, así como los contratos salariales, aunque quedó abierta la posibilidad de que las partes negociaran incrementos salariales, siempre que los mismos no se trasladaran a los precios.

Como consecuencia de la puesta en marcha de este plan, la inflación comenzó a reducirse en forma drástica, a pesar de que en 1994 aún la inflación fue elevada, la misma se debió al incremento de los precios verificado en los primeros seis meses de 1994, con anterioridad a la aplicación del plan. El PIB volvió a incrementarse en 1994, aunque el desempleo también aumentó. A pesar de que se incrementaron las exportaciones, las importaciones lo hicieron en mayor medida, lo que sumado al pago de intereses y a la remesa de utilidades, resultó en un pequeño déficit en cuenta corriente, el que se tornó creciente en los años siguientes. Mientras que la afluencia de capitales internacionales se mantuvo, ello no fue un problema, ya que los déficits se financiaban a tasas moderadas, pero sobre todo después de la crisis asiática de 1997 las condiciones de financiamiento para los países emergentes cambiaron drásticamente. A ello se sumó a la pérdida de competitividad que experimentó la economía como consecuencia del propio plan de estabilización, de la misma forma que había ocurrido al inicio de la convertibilidad en Argentina y del plan de estabilización en Uruguay.

A partir de fines de 1997 la economía brasileña comenzó a atravesar dificultades, debido a la crisis de confianza, resultante del 'contagio' de la crisis de las economías asiáticas. Esa crisis amenazó la estabilidad monetaria y obligó al gobierno a subir sensiblemente las tasas de interés y a realizar un ajuste fiscal de envergadura. Sin embargo, los resultados fueron buenos. La inflación continuó cayendo, situándose próxima al 5% anual y se constató un nuevo incremento del nivel de actividad de la economía. No obstante, el déficit en cuenta corriente continuó creciendo, así como el déficit fiscal. Al promediar 1998, el agravamiento de la inestabilidad del mercado financiero internacional colocó a la economía y a la política económica brasileña en una situación sumamente comprometida a pocas semanas de las elecciones nacionales.

Ante la grave situación que afectaba a la economía brasileña a fines de 1998, y luego de la moratoria rusa, el gobierno de F. H. Cardoso intentó, una vez reelecto, implantar un paquete de medidas fiscales orientado a renovar la confianza en la economía brasileña. La pérdida de reservas, necesaria para sostener el valor del real, se hizo insostenible a comienzos de enero de 1999. Entonces se decidió en un primer momento ampliar la banda cambiaria, para luego (dos días más tarde) decretar la libre fluctuación del tipo de cambio.

No obstante, la situación pareció modificarse a mediados de marzo como consecuencia de un nuevo acuerdo con el FMI, de la mejora en la relación entre el gobierno federal y los gobernadores de los diversos estados y de la aprobación en el Congreso de algunas medidas orientadas a reducir el déficit fiscal. Este acuerdo permitió implantar un programa adaptado a las nuevas condiciones económicas. Con la concreción del acuerdo, Brasil consiguió apoyo financiero del FMI, aunque también colaboraron un conjunto de países industrializados y el Banco Mundial.

La economía brasileña consolidó en el año 2000 el dinamismo que ya experimentaba desde fines de 1999 (Gráfico 10). A pesar de la inestabilidad financiera de los Estados Unidos, la crisis argentina y la elevación de los precios del petróleo, la mayoría de los indicadores de la economía brasileña indicaban un buen desempeño. Ello contribuyó a consolidar la confianza de los agentes internos y externos en la solidez de la economía brasileña. La política económica continuó basándose en la continuidad del ajuste fiscal, la consolidación de los regímenes de metas de inflación y de tipo de cambio fluctuante. Sin embargo, en los primeros meses de 2002, se sintieron los efectos adversos de la incertidumbre preelectoral sobre la tasa de interés y la inversión, la continuación de la crisis en Argentina y la falta de dinamismo de la demanda externa limitaron la reactivación de la economía brasileña.

En 2003 asume por primera vez un presidente de un partido de izquierda, Luiz Inácio 'Lula' da Silva, y la volatilidad en el ámbito financiero-especulativo provocada por la desconfianza e inseguridad que suscitaba el cambio político ocurrido en esas elecciones, sumada a la amenaza de un rebrote inflacionario, obligaron al gobierno a mantener una política tanto monetaria como fiscal restrictiva.

En el período 2005-2009 la economía brasileña se destacó por su estabilidad económica y financiera, aunque su dinamismo fue menor al de la economía argentina. Así es que la tasa de crecimiento promedio anual para el período hasta 2008 inclusive fue de 4,6%. Los efectos de la crisis internacional sobre las variables macro impactaron negativamente entre el último trimestre de 2008 y el segundo trimestre de 2009, lo que llevó a que el PIB brasileño se contrajera levemente en 2009. Sin embargo, los capitales volvieron rápidamente al país en 2009 y a partir de ese momento el 'Índice Bovespa' (Bolsa de Valores del Estado de Sao Paulo) registró fuertes aumentos, y las reservas internacionales en poder del Banco Central volvieron a aumentar, aunque no a las tasas registradas en 2006 y 2007, cuando las reservas más que se triplicaron.

La elevada tasa de interés real que se verificó a lo largo de 2005-2009 estimuló un continuo ingreso de capitales al país. A esto se le sumó la excelente performance de las exportaciones brasileñas, que provocaron un notable superávit en cuenta corriente (exceptuando 2008 y 2009), y el ingreso de inversiones extranjeras directas. Todo ello provocó una tendencia permanente a la apreciación de la moneda local, que no pudo ser contrarrestada con la política de acumulación de reservas que llevó adelante el BCB. En 2008, en cambio, la valorización del dólar a nivel internacional y el egreso de capitales ante la inestabilidad de la economía mundial hicieron que el real se depreciara (Gráfico 12).

En materia fiscal, el gobierno mantuvo una política tendiente a alcanzar elevados superávits primarios del sector público y cada año logró que los saldos superaran las metas establecidas. Es así que, excepto en 2009, el superávit primario se situó por encima del 3% del PIB. Ello permitió que el déficit global luego del pago de intereses se fuera reduciendo a lo largo del período y pasara de 2,8% del PIB en 2005 a 2% en 2008. Sin embargo, en 2009, en el marco de una política fiscal que asumió un carácter fuertemente expansivo para afrontar la crisis, las finanzas públicas de Brasil mostraron un fuerte deterioro y el déficit fiscal luego del pago de intereses se ubicó en 3,3% del PIB.

A partir de 2010 Brasil experimentó un marcado dinamismo luego de que el PIB cayera en 2009, pero la aceleración de la inflación obligó a las autoridades del Banco Central de Brasil a elevar la tasa Selic (Sistema especial de liquidación y custodia) y a dictar otras medidas contractivas adicionales (monetarias y fiscales) para evitar mayores presiones sobre los precios internos. Ello, sumado a los nuevos problemas de la economía mundial, generó un freno al crecimiento económico a partir de 2011. Sin embargo, ante la desaceleración de la economía y, en particular, de la industria manufacturera, el gobierno de Dilma Rousseff, que había asumido a comienzos de 2011, cambió el sesgo de la política económica volviéndola expansiva a partir de setiembre de 2011. La política económica en el período se orientó a enfrentar la crisis y a estimular el crecimiento. Así, el Banco Central de Brasil redujo en varias oportunidades la tasa Selic de referencia desde 12,5% hasta un mínimo de 7,25%, al tiempo que el gobierno aplicó un amplio programa de estímulos fiscales. Sin embargo, no se logró evitar que tanto en 2012 como en 2013 esta economía registrara un magro crecimiento. Así, en 2013, ante la continuidad de las presiones inflacionarias, el gobierno se rindió en su intento de bajar las tasas de interés y la política monetaria volvió a cambiar de signo. Desde entonces, aún ante un estancamiento de la actividad económica en 2014, el gobierno continuó elevando la tasa de referencia con el fin de reencaminar la inflación y recuperar la confianza de los mercados financieros.

La mejora de la economía brasileña en los años 2000 también se reflejó en el PIB per cápita ajustado por PPC, que pasó de alrededor de los 8.500 dólares, al principio de la década, a los 15.000 dólares en 2013. Sin embargo, este valor es inferior tanto al de Argentina como al de Uruguay al finalizar el período de análisis, que se situó próximo a los 20.000 dólares.

Del lado de la demanda, el escaso crecimiento de los últimos años estuvo liderado por el consumo privado. Por otra parte, la necesidad de infraestructura para llevar adelante el Mundial de Fútbol de 2014, llevó a que el gobierno firmara importantes contratos de concesión con el sector privado en materia de carreteras, aeropuertos y ferrocarriles, por lo que la inversión contribuyó a sostener el magro crecimiento de 2013-2014.

A lo largo de los últimos tres años, la política fiscal se caracterizó por medidas orientadas a estimular el crecimiento a través de la reducción de impuestos y la exoneración de aportes a la Seguridad Social, mientras el gasto público siguió creciendo, lo que condujo a la paulatina reducción del superávit primario y el consecuente deterioro de las finanzas públicas. Este proceso se exacerbó en 2015, ante los crecientes problemas políticos que enfrentó el gobierno de Rousseff.⁴³ De esta forma el año cerró con una caída de 3,85% del PIB y un déficit fiscal equivalente a cerca de 9% del PIB.

De acuerdo con Antía (2001), en los inicios de la gestión del primer gobierno democrático posterior a la dictadura (marzo de 1985), la economía padecía fuertes desequilibrios macroeconómicos. Se encontraba saliendo de la crisis de 1982 (crisis de 'la tablita'), que había dejado una herencia de recesión y elevado desempleo, además de aceleración inflacionaria y elevado déficit fiscal. Entre 1982 y 1984 el PIB de la economía uruguaya se contrajo 15,6% y la cotización del dólar aumentó cerca del 150% en el año 1982. La inflación volvió a crecer en los años siguientes, hasta alcanzar su máximo a principios de 1991 (Gráfico 13). Los principales objetivos de la política económica en este período fueron los vinculados al crecimiento económico y al mercado de trabajo y en segundo lugar a la inflación. La generación de empleo y el apoyo a los sectores productivos fueron el principal objetivo de este gobierno.

El inicio de la década de 1990 coincidió con el segundo gobierno democrático, de corte más liberal que el precedente, y como respuesta a la fuerte aceleración inflacionaria de los años anteriores aplicó un plan de estabilización que abarcó prácticamente toda la década, el cual tuvo efectos profundos en diversos ámbitos de la economía uruguaya. A ello se sumaron otros elementos que también introducían nuevas presiones inflacionarias para los años siguientes: el elevado déficit fiscal y la reforma jubilatoria aprobada junto con las elecciones de 1989. Esta última imponía un régimen de ajustes anuales de las jubilaciones y pensiones sobre la base del índice medio de salarios. En las nuevas condiciones, el gobierno perdió grados de libertad para la definición de la política fiscal y el principal objetivo de política económica perseguido en la década pasó a ser el control inflacionario. Para ello se estableció una política basada en el ancla cambiaria, con una banda de flotación para el dólar con una pendiente predeterminada, que se fue ajustando a la baja de manera de moderar la devaluación del peso y que ello impactara frenando el proceso inflacionario.

Este objetivo se enmarcó en una política de reformas estructurales pautada por el llamado 'Consenso de Washington', que articulaban el corto con el mediano plazo (Williamson, 1990, 2003). Desde este punto de vista, se sostenía que la disciplina fiscal y monetaria, en conjunto con la liberalización, desregulación, apertura externa y privatización de la economía, eran los instrumentos apropiados para lograr simultáneamente la estabilidad y el crecimiento económico.

La evolución del PIB per cápita ajustado por el indicador de ‘Paridad de Poder de Compra' (PPC) de Uruguay, fue similar al de sus grandes vecinos, aunque el nivel durante los años ochenta fue sustancialmente superior al de Argentina y Brasil (Gráfico 1). Sin embargo, desde mediados de los años 90 Argentina supera a Uruguay, y recién se igualan al final del período de análisis, más allá de mantener una tendencia en común.

A pesar de que en los primeros años de la década se aplicó una política aperturista unilateral, en el año 1991 se firmó el tratado de Asunción, que dio origen al MERCOSUR, lo que implicó un cambio en el proceso iniciado desde la liberalización comercial unilateral hacia la apertura regional, aunque la misma recién se hizo efectiva a partir de 1995, con varias excepciones.

Una vez que la inflación bajó de los dos dígitos, a fines de la década del 90, el gobierno trató de atender el problema del "atraso cambiario" generado por el plan de estabilización aplicado. De esta forma, a fines de la década, en el bienio 1999-2000, la política de corto plazo trató de conciliar dos objetivos: la mejora de la competitividad y la preservación de la estabilidad (Gráfico 14).

Así, desde 1991 hasta 1998 la economía uruguaya experimentó un período de crecimiento económico, con una interrupción en 1995 por el "efecto tequila". A partir de 1999, y luego de la devaluación de Brasil en enero de ese año, la economía uruguaya entró en una fase contractiva. En ese contexto es que se delinean las medidas de política económica del gobierno que entra en funciones en el año 2000.

Pero la situación continuó agravándose y durante 2002 el país padeció una aguda crisis bancaria. Las debilidades de la economía, de las finanzas públicas y del sistema político, las flaquezas del sistema financiero y las estafas y fraudes en dos importantes instituciones bancarias se conjugaron para potenciar el "efecto contagio" de la crisis argentina, y determinaron que persistiera durante los primeros nueve meses del año una formidable corrida de depósitos que involucró a los agentes no residentes y a los residentes (Gráfico 15).

Durante el año 2002 se produjo una profundización de la crisis que el país venía experimentando desde 1999, por lo que el gobierno se vio obligado a cambiar bruscamente la política económica instrumentada hasta el momento, dejando de lado el objetivo del combate inflacionario, para hacer frente a la crisis del sistema financiero que provocó una crisis de Balanza de Pagos y puso en primer plano el objetivo de equilibrio externo y el cierre de la brecha fiscal, frente al de estabilización.

A mediados del año 2002 se produjo el agravamiento de la crisis bancaria, la agudización de la salida de capitales, la aceleración de la pérdida de reservas internacionales y la profundización de la crisis fiscal. En estas condiciones, el gobierno abandonó el 20 de junio de 2002 el régimen de "paridad cambiaria deslizante con banda de fluctuación" que se venía aplicando desde 1991 y adoptó un régimen de "flotación" del tipo de cambio. Luego del relevo del equipo económico a fines de julio, el gobierno decretó un feriado bancario que se extendió entre el 30 de julio y el 5 de agosto de 2002. Durante ese lapso, definió una nueva estrategia de gestión de la crisis bancaria y negoció con el FMI (y el Tesoro de Estados Unidos) los términos de un nuevo acuerdo stand-by, en sustitución del que se había acordado en junio.

En lo referente al deterioro del frente fiscal, en 2001 el gobierno dispuso un conjunto de medidas tendiente a mejorar la posición competitiva de los sectores productivos a través de la reducción de la carga tributaria que recaía sobre el trabajo y la tierra, creando un nuevo impuesto de 3% la enajenación de bienes industriales, nacionales e importados, (COFIS, Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social). Se redujeron los aportes patronales a la Seguridad Social de la construcción y el agro durante 2001 y se eliminaron para los puestos de trabajo creados después del 31 de agosto de 2000. Con el fin de mejorar la posición competitiva de los productores agropecuarios también se extendió a 2001 la reducción de 25% en la Contribución Inmobiliaria Rural y la exoneración de los aportes patronales rurales a la Seguridad Social.

En 2002, teniendo en cuenta el agravamiento de la situación económica del país, el gobierno aplicó sucesivos ajustes fiscales, con el objetivo de reducir el abultado déficit. El mismo se vio incrementado debido a la caída de la recaudación, efecto de la recesión económica. Además de reducir devoluciones de impuestos a las exportaciones, no ajustar salarios públicos y jubilaciones por la creciente inflación, el gobierno incrementó el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP).

Desde 2003 la economía uruguaya retomó el crecimiento, y si bien fue moderado al principio, alcanzó tasas elevadas en los años siguientes, completando un período de doce años de crecimiento, con una tasa de crecimiento acumulativa anual de 5%.

El mercado de trabajo, que en su peor momento llegó a registrar una tasa de desempleo de 20,4% en setiembre de 2002, se recuperó notablemente en los años siguientes de expansión económica. El crecimiento de la tasa de empleo en esos años evidencia un incremento significativo del número de ocupados por encima del aumento del número de activos, lo cual provocó una constante caída del desempleo, cuya tasa se ubicó en su mínimo histórico de 5,7% en diciembre de 2012. A partir de 2005, con la llegada al gobierno del 'Frente Amplio' (coalición de partidos de izquierda), por primera vez en la historia del país, al aumento del empleo se sumó la recuperación del salario real, que acumuló un crecimiento de 54% entre 2005 y 2015. Estas mejoras del mercado de trabajo se dieron en el marco de la reinstalación de los Consejos de Salarios a partir de 2005, cuando también se establecieron una serie de políticas sociales, primero de emergencia y luego de más largo plazo, para atender los problemas de pobreza más estructurales.

El crecimiento económico, conjuntamente con las políticas vinculadas al mercado de trabajo, las reformas estructurales y las políticas sociales, resultaron en una importante mejora en la calidad de vida de los uruguayos. Mejoró la calidad de las ocupaciones, descendió la pobreza y la indigencia, disminuyó la desigualdad, y Uruguay mostró un mejor desempeño en la mayoría de los indicadores internacionales de competitividad, transparencia, calidad de vida, etc. (Cuadros 1 y 2).

Sin embargo, a partir de 2005 en algunos frentes la política económica no logró sus objetivos, o solo los logró parcialmente, quedando al descubierto algunas debilidades estructurales de la economía uruguaya. Por un lado, el incremento de los precios al consumo se ubicó la mayor parte del período fuera del rango meta de inflación establecido por el BCU (Gráfico 16).

En el frente fiscal, el déficit se mantuvo bajo control hasta fines de 2011, aunque con un leve incremento en los últimos meses de 2008 y los primeros de 2009 como consecuencia de la crisis internacional. Pero a partir de 2012 se observa un fuerte deterioro del resultado primario, fundamentalmente debido al magro desempeño de las empresas públicas y los crecientes egresos derivados de los diversos planes sociales, ante un escenario de crecimiento económico menos dinámico (Gráfico 17).

Por su parte, la cuenta corriente de la Balanza de Pagos, que se había equilibrado en 2003 y 2004, tras haber sido superavitaria en 2002 por la caída de las importaciones, se volvió deficitaria a partir de 2005. Este déficit reflejó el fuerte ingreso de Inversión Extranjera Directa (IED), y el financiamiento del déficit tanto del sector privado como del sector público, mostrando una evolución paralela de los llamados "déficits gemelos", como puede observarse en el Gráfico 18.

5. Reflexiones finales

En los años 2000, la economía uruguaya pasó de atravesar una de las mayores crisis económicas de su historia al registrar una década de crecimiento ininterrumpido, con tasas que superaron ampliamente la media histórica. Los factores externos sin duda contribuyeron a explicar tanto una como otra situación. Pero los cambios generados por las políticas económicas posteriores a la crisis, junto con las reformas implantadas a partir de 2005, implicaron fuertes transformaciones de la economía uruguaya.

La crisis de 2002 encontró a Uruguay con una economía que acababa de estabilizar sus precios internos, pero se mantenía fuertemente vulnerable a los shocks externos, y con una alta dependencia de la región tanto en lo comercial como en lo financiero, a lo que se sumaba un régimen de tipo de cambio fijo que le otorgaba poca flexibilidad a la economía y obligaba a que los ajustes se procesaran más bruscamente. A su vez, los elevados niveles de endeudamiento en moneda extranjera —a nivel de gobierno y del sector privado— magnificaron los problemas generados por el ajuste del tipo de cambio. La crisis evidenció carencias en la regulación del sistema financiero y la falta de instrumentos para proteger a los pequeños ahorristas.

La devaluación de Brasil en enero de 1999 y la detonación de la crisis en Argentina en diciembre de 2001 hicieron que las exportaciones de bienes y servicios se vieran perjudicadas por problemas de competitividad, por trabas no arancelarias y por los desempeños cada vez más negativos de las economías regionales más relevantes para Uruguay. Asimismo, los problemas del sistema bancario argentino repercutieron en el uruguayo, lo que derivó en la suspensión y posterior liquidación de cuatro bancos y una cooperativa de intermediación financiera. Las expectativas de productores y consumidores locales se vieron fuertemente deterioradas, lo que contribuyó a generar un contexto macroeconómico incierto e inestable, que desencadenó una corrida bancaria, la pérdida de activos de reserva y finalmente el abandono del régimen de tipo de cambio fijo con bandas de flotación para adoptar un régimen de tipo de cambio flexible. Las finanzas públicas se debilitaron ante el desplome de los niveles de actividad y el Estado enfrentó crecientes dificultades para acceder al crédito externo, y se vio obligado a realizar un ajuste fiscal forzoso. Como resultado, entre 1999 y 2002 la economía cayó 15%, alcanzó un nivel de deuda pública que superó el 100% del PIB, el desempleo marcó tasas de 20% y la pobreza alcanzó al 31% de la población.

A partir de ese momento la economía uruguaya pasó de atravesar una de las mayores crisis económicas de su historia a una década de crecimiento ininterrumpido con tasas que superaron ampliamente la media histórica. Los factores externos sin duda contribuyeron a explicar tanto una como otra situación. Pero, los cambios generados por las políticas económicas posteriores a la crisis, en conjunto con las reformas implantadas a partir de 2005 implicaron fuertes transformaciones de la economía uruguaya.

La salida de la crisis fue posibilitada por un adecuado manejo de la deuda que evitó que Uruguay entrara en cesación de pagos, pese a que en algunos momentos esta era la opción recomendada por el FMI. Además, a diferencia de los años previos, a partir de 2003 el contexto regional e internacional se revirtió, generando influencias sumamente favorables, lo que contribuyó a poner fin a la recesión económica que padeció el país entre 1999 y 2002. Tras la implantación de las reformas del sistema bancario y financiero, se logró reinstaurar la estabilidad del sector, aunque con un sistema bancario más pequeño y más concentrado. Ello, junto con una mayor estabilidad macroeconómica, la disminución de riesgo país y la mejora de la competitividad constituyeron la base para el inicio de un nuevo período de crecimiento. Durante gran parte de este período, a nivel internacional, se verificó una disparidad en los ritmos de crecimiento de los países, con los desarrollados creciendo a un ritmo mucho menor al de los países emergentes. Esta brecha fue disminuyendo en los últimos años del período, en la medida que se redujo el dinamismo de estos últimos. La expansión estuvo apoyada en el fuerte dinamismo de países como China e India, cuyo crecimiento impulsó una mayor demanda de productos primarios que impulsó el alza en los precios de las commodities exportadas por Uruguay. A su vez, durante este período se vivió una situación financiera internacional favorable con importantes flujos de capital hacia los mercados emergentes, tanto en forma de inversión extranjera directa como en actividades especulativas, estimulados por las bajas tasas de interés reinantes consecuencia de la política monetaria expansiva aplicada en los países desarrollados. Además, la mejora de las economías vecinas, y el alza de los precios impulsaron el incremento de la demanda externa, mientras se recuperaba la deprimida demanda interna consecuencia de los altos niveles de desempleo y la caída de los salarios y pasividades reales.

Así, entre 2003 y 2015 la economía uruguaya transitó por un ciclo expansivo, que se vio enlentecido en 2008 y 2009 por la irrupción de la crisis de las hipotecas en Estados Unidos, cuando se contrajo la actividad económica mundial. En este contexto el gobierno que asumió en 2005 se propuso atender la emergencia social e implantar un ambicioso programa de reformas estructurales, además de realizar un manejo de las finanzas públicas que encauzara los niveles de endeudamiento hacia una trayectoria sostenible en el largo plazo.

A través del manejo prudente del gasto, la reestructuración de la deuda pública, el crecimiento de la economía por encima de los niveles previstos y una mayor eficiencia de los organismos recaudadores el gobierno logró mantener el déficit fiscal por debajo de 2% a lo largo de 2004-2011. Sin embargo, la capacidad de maniobra de las finanzas públicas y el manejo del gasto discrecional se redujeron a partir de allí, debido a la profundización de las reformas estructurales implantadas (Sistema Integrado de Salud, Plan de Equidad, y reforma de la Seguridad Social), que significaron un aumento de los gastos "permanentes" del sector público. Las consecuencias fiscales de este aumento se fueron haciendo más evidentes a medida que estas reformas se fueron consolidando y abarcando a mayores grupos de población, con lo que el déficit fiscal se fue deteriorando paulatinamente. A ello se sumó el peor resultado de las Empresas Públicas, motivado fundamentalmente por el fuerte incremento de las inversiones. Este deterioro de las cuentas públicas dejó menores márgenes de maniobra para enfrentar escenarios más adversos y eventualmente implantar políticas contra-cíclicas.

Por otra parte, la política monetaria — cambiaria se encaminó hacia un régimen de objetivos de inflación, con tipo de cambio flexible. Aunque la inflación se mantuvo por debajo del 10%, sólo en pocas ocasiones logró ubicarse dentro del rango meta, establecido por el Banco Central. Ello evidencia la existencia de presiones inflacionarias persistentes, explicadas tanto por factores de oferta (elevados precios de importación, problemas climáticos, etc.) y fundamentalmente de demanda, con la economía creciendo por encima de su PIB potencial.

En materia financiera, la evolución favorable de la economía se vio acompañada por una tendencia decreciente del riesgo país, lo que favoreció la entrada de capitales, aunque recién a principios de 2013 se recuperó el grado inversor. Sin embargo, se mantuvo el bajo peso de los depósitos de no residentes en relación a los niveles previos a la crisis y la dolarización tanto de los depósitos como del crédito mostró una tendencia decreciente. Ello redujo las vulnerabilidades del sistema financiero y de la economía que le permitieron sobrellevar en 2008-2009 la crisis sufrida por la economía internacional.

Uno de los aspectos que distinguió este período, fue el crecimiento del peso de la inversión en el PIB. Este crecimiento estuvo impulsado en gran medida por el aumento de la inversión extranjera directa. Parte de esta inversión se dirigió a nuevos sectores de producción y tuvo por efecto modificar la matriz productiva (aparecieron las plantas de celulosa y las plantaciones de soja en gran escala) que también se reflejó en las exportaciones. Sin embargo, se mantuvo la concentración de las mismas en productos de origen primario. No obstante, uno de los logros del período en materia de comercio exterior ha sido la diversificación de mercados con menor exposición a la región.

En una primera instancia el crecimiento del PIB fue facilitado por el aprovechamiento de la capacidad ociosa que había dejado la crisis. No obstante, a lo largo del período se registró un incremento de la productividad total de factores, que permitió expandir el PIB potencial de la economía uruguaya. Sin embargo, en los últimos años el crecimiento se desaceleró alcanzando tasas de crecimiento tendientes a la media histórica. Retomar mayores tasas de crecimiento requerirá de mayores inversiones a nivel de capital físico y capital humano, por lo que mejorar las condiciones de la infraestructura y la calificación de los trabajadores, actuales y futuros, y constituyen los principales desafíos para expandir así el PIB y alcanzar un desarrollo sostenible.

El condicionamiento del contexto regional, de la evolución de las economías de Argentina y Brasil es indudable. Sin embargo, deberíamos analizar en forma más profunda, si las políticas llevadas adelante por Uruguay de 2005 en adelante, logran el desacople de la economía uruguaya con las de sus vecinos. Las diferencias de política macroeconómica de corto plazo, fundamentalmente con Argentina, con respecto a la inflación, la política cambiaria, la política fiscal, marcan la diferencia en los resultados de ambas economías. Por otro lado, la fortaleza institucional de Uruguay, en relación tanto a Brasil como a Argentina, también es un tema que podría estar detrás de la diferencia de desempeño a partir de la crisis internacional 2008-2009, sobre todo desde 2012, cuando se verifica la baja de los precios internacionales de los commodities y comienza a mermar la abundancia de crédito y de atractivo de los fondos desde los países desarrollados a los países emergentes.

En suma, en los treinta años analizados, Uruguay recuperó su economía luego de la dictadura, estabilizó los precios y liberalizó la economía en los años noventa. Luego de atravesar una de las mayores crisis económicas de su historia en 2002, logró aprovechar un escenario internacional favorable para realizar reformas estructurales de significación y mejorar sus indicadores sociales. En el proceso parece haber logrado una mayor independencia de la región, obteniendo buenos resultados aún en años en que los países vecinos atravesaron desequilibrios macroeconómicos y estancamiento de sus economías. No obstante, los años venideros demostrarán si este 'desacople' es posible.

Notas

³⁷ Así se denominó al efecto que produjo en la economía internacional la crisis económica originada en México en 1994. Esta derivó de la falta de reservas internacionales, causando la devaluación del peso mexicano durante los primeros días de la presidencia de Ernesto Zedillo.

³⁸ Básicamente en los países llamados PIGS, por sus iniciales en inglés: Portugal, Irlanda, Grecia y España.

³⁹ En ese momento el presidente de Argentina era Raúl Alfonsín, primer presidente democrático luego de la dictadura militar (1976-1983).

⁴¹ El conflicto entre el gobierno y el campo, que abarcó gran parte del año 2008, se generó por los cambios en la normativa que intentó imponer el gobierno a partir de mediados de marzo respecto a las retenciones a las exportaciones de algunos cultivos.

⁴² La tasa Selic (Sistema Especial de Liquidação e Custodia), es la tasa de política monetaria de Brasil. Es una tasa para operaciones por un día u overnight.

⁴³ La presidenta Dilma Roussef fue destituida por el Senado de Brasil el día 31 de agosto de 2016, declarada culpable del delito de responsabilidad en el maquillaje de las cuentas fiscales y la firma de decretos económicos sin aprobación del Congreso de Brasil.

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