El estudio de la evolución
histórica del Ministerio
Público para comprender
su posición constitucional
como titular de la acción
penal pública

Resumen

Las instituciones de creación constitucional como es el Ministerio Publico presentan dificultades de comprensión respecto a su ubicación  constitucional, debido a que no forman parte de los poderes del Estado pero son instituciones constitucionalizadas para la defensa de la sociedad, por ello entender sus orígenes históricos es de suma importancia para comprender su correcta ubicación y fines últimos de acuerdo al sistema constitucional vigente.

Palabras clave: Ministerio Fiscal, creación constitucional, Procurador, código de procederes.

Institutions of constitutional creation such as the Public Ministry present difficulties in understanding regarding their Constitutional location, because they are not part of the Powers of the State but are constitutionalized institutions for the defense of Society, therefore understanding their historical origins is essential. It is extremely important to understand its correct location and ultimate purposes according to the Current Constitutional system.

Keywords: Fiscal Ministry, constitutional creation, Attorney, code of procedures.

1. Introducción

Las instituciones de creación constitucional que no forman parte de los poderes del Estado, son consideradas instituciones “extra poder”, y ello representa una clara dificultad para entender su origen institucional y sus funciones específicas dentro de un sistema constitucional vigente, ello porque no forma parte del Órgano Ejecutivo, ni del Órgano Judicial, ni del Órgano Legislativo y ello representa un grado de autonomía que es necesario para el desarrollo de los fines constitucionales de defensa de la sociedad, en el presente caso del Ministerio Público.

Uno de los pilares del sistema constitucional boliviano es la garantía del debido proceso que conlleva al Estado a conceder a toda persona procesada por un delito a ejercer todas las garantías en su juzgamiento, no delimitar la actuación del Ministerio Público como acusador en el proceso penal significaría una vulneración a la Constitución Política del Estado y los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos.

También el tema es de interés social al analizar los orígenes históricos que dieron fundamento a las funciones de este órgano constitucional, el Ministerio Público, respecto al proceso penal, fruto de controversia en la coyuntura informativa nacional.

El tema de investigación que es LA NECESIDAD DEL ESTUDIO DEL ORIGEN HISTORICO DEL MINISTERIO PUBLICO PARA COMPRENDER SU UBICACIÓN CONSTITUCIONAL COMO INSTITUCION EXTRA PODER EN DEFENSA DE LA SOCIEDAD, resulta factible porque se cuenta con una gran cantidad de material bibliográfico, doctrina y autores que desarrollan el tema, también el Tribunal Constitucional Plurinacional y las Salas Penales del Tribunal Supremo de Justicia desarrollaron jurisprudencia sobre la materia.

2. Método

Se aplica el método dogmático jurídico, este método busca las ideas y las fuentes generales de los conceptos, estudios previos, paradigmas constructivos de principios jurídicos. Se indagan los principios y estudios consagrados, el conjunto de conceptos y teorías desarrollados; esta exploración de ideas y teorías jurídicas explican las soluciones a los problemas de estudio y se convierten en abstracciones jurídicas normativas en la realidad social. Realiza la búsqueda ineludible de criterios conceptuales, referenciales y contextuales existentes como producto de la evolución histórica-social de la humanidad en materia jurídica, porque representa el estudio del conocimiento acumulado en la literatura jurídica y la bibliografía respectiva.

Este método está referido a aquella exploración que debe recaer en ideas y teorías jurídicas para que de esta manera, se pueda brindar soluciones a determinados problemas existentes en una determinada sociedad, por ello es fundamental que se analice la literatura jurídica y la bibliografía correspondiente (Witker 1997).

3. Referencias históricas sobre el origen del Ministerio Público y su función como acusador.

El surgimiento del Ministerio Público debe ser saludado como una consecuencia histórica, la búsqueda de los orígenes de una institución como el Ministerio Fiscal conlleva siempre la interrogante de cual fue en realidad el momento exacto de la historia y la causa que ayudó a delimitar esta figura y diferenciarla de otras. La tarea de aproximación histórica, plantea una premisa fundamental como es la de despojarse de la idea de un Ministerio Público como el actual.

Los lejanos orígenes del Ministerio Público se hallan en la Edad Antigua, concretamente en Roma, donde la urgencia de la realidad y el tipo de Estado impusieron el surgimiento del oficio de Cognitor en primer lugar, del Procurator posteriormente, para finalmente crearse la figura de los Procuradores Caseras o Advocati Fisci, siendo estas versiones, de la moderna figura del Procurador General del Estado, existente en diversas formas en el derecho contemporáneo (Iglesia Ferreiros 1996).

El Cognitor tenía como única función legal la de ser el representante del dominus en el proceso (Iglesia Ferreiros 1996). Empero, el Procurator tenía otras atribuciones más amplias que incluían su actuación fuera del proceso.

Fue Justiniano quien fijó en sus Instituciones donde estableció las circunstancias eventuales en las que podría admitirse la representación, antecedente directo de la defensa legal y defensa estatal. Esas acciones eventuales respondían a necesidades de carácter práctico, tendientes a evitar situaciones de indefensión, las que originaron el surgimiento de esta figura del representante procesal. Pero el principal origen del Procurador estuvo más bien en el ámbito económico y más concretamente, de la administración de patrimonios.

El Procurator era originalmente una especie de capataz del dominus, que en ausencia de su patrono se encargaba de realizar algunas gestiones en beneficio del patrimonio de aquél.

La primera figura legal surgida en Roma fue la del Procuradoromniumbonorum, que tenía carácter general y finalmente la del Procurator ad litem que encarna tan sólo la representación procesal.

Las figuras del Procuradoromniumbonorum y Procurator ad litem fueron utilizadas por primera vez para defender fondos o recursos públicos ante el crecimiento de la idea del Fiscus creándose así nuevas figuras de defensa del público.

La concepción de la idea del Fiscus, que era el cesto o canastilla donde se recogían los tributos, dio origen a la idea de los fondos o recursos públicos. La función de protección a los mismos correspondía a los Procuradores Caseras o AvocatiFisci que pertenecían al Fisco, es decir eran los encargados de promover los intereses del Fisco (Iglesia Ferreiros, 1996).

El Procuradores Caseras o AdvocatiFisci se habían relacionado con la función económica de recaudación de los impuestos y tributos para el erario o tesoro  público, desprendiéndose la nueva denominación de Procurador Fiscal.

El Derecho Romano se aplicó en todo el Imperio, pero no desapareció al desaparecer el poder político de Roma heredando la figura del Procuradores Caseras o AdvocatiFisci a las legislaciones medievales.

La explicación para la existencia del Ministerio Público puede encontrarse en las “cauciones y abono de expensas y daños lo que poco a poco desdibujaría una nueva función de naturaleza penal-jurisdiccional, superándose así la tutela exclusiva sobre la Hacienda del Monarca, lo que convertiría al  Procurador Fiscal, o Advocato Fiscalen el precedente remoto de esta institución” (Lopez Aguilar 1996: p. 161).

La cercanía a un Emperador, Príncipe o Rey y ser custodio de su patrimonio, incluso pudiendo en algunos casos acudir a juicio y defender la causa real, coincidía con la defensa del fisco, como institución que representaba los intereses del monarca o a lo sumo podía representar una incipiente Hacienda Pública.

Eran funcionarios de confianza del Emperador que éste designaba para que defendiera sus intereses económicos, sus funciones específicas iban de ser perceptores, administradores o abogados encargados de los bienes del pueblo romano y en ocasiones se encargaban de la defensa en juicio de la hacienda del Príncipe.

4.    Antecedentes del Ministerio Publico en la Colonia

En el periodo colonial puede destacarse la lucha por la defensa de la sociedad contra el Estado Colonial, destacándose principalmente la lucha por la libertad de los indígenas, la independencia y los recursos mineros.

Respecto a la defensa de los recursos y bienes públicos, los Cabildos, Ayuntamientos o Concejos Municipales surgieron en la España de la Edad Media, como corporaciones encargadas de la administración local de las villas o ciudades y su circunscripción municipal.

Traídos al Nuevo Mundo por los conquistadores, fueron las primeras formas de gobierno y administración territorial de la época colonial. Con el tiempo se constituyeron en un medio de representación de los intereses locales frente a la burocracia del Rey y finalmente terminaron siendo mecanismos de poder controlados por las oligarquías criollas.

El Cabildo era el representante legal de la ciudad y el órgano por medio del cual sus vecinos atendían los problemas administrativos de su distrito. Aunque su estructura y composición fue similar a la de los Cabildos españoles, sus atribuciones variaron en América y también fue mayor su importancia política, en razón de las particulares condiciones que tuvo el sistema colonial.

Los primeros Cabildos americanos surgieron con la fundación de las primeras ciudades coloniales, en el siglo XVI. Al fundarse una ciudad, el conquistador o adelantado comenzaba por designar entre sus hombres los alcaldes y regidores que integrarían el Cabildo de la nueva población, al tenor de lo dispuesto en las Leyes de Indias. Y los soldados de conquista que se asentaban en ella dejaban de ser hombres de aventura y pasaban a convertirse en vecinos del lugar, recibían solares en donación y tenían prohibido ausentarse para otros lugares (Pérez Murillo 2003).

Entre las funciones del Cabildo estaban, el cobro de impuestos, la representación y defensa de la ciudad, la administración de justicia en primera instancia, el cuidado de la salubridad, la construcción de obras públicas, el mantenimiento de escuelas de primeras letras, el registro de todos los cargos y oficios públicos, títulos de nobleza y marcas de ganado, la fijación de precios para artículos y servicios de primera necesidad; la regulación de los oficios urbanos y el control de los abastos.

El Procurador del Cabildo, debía representar a la urbe en trámites y peticiones ante la corona y el gobierno, así como intervenir en todos los casos de venta, composición y repartimiento de tierras y solares de la villa o ciudad.

Las funciones del Procurador del Cabildo estaban reguladas por el mismo Derecho de Indias, es decir, por las leyes creadas por España para la administración de sus dominios americanos, particularmente notoria en la vida urbana y la organización ciudadana (Barrientos Grandon 2000).

La legislación española de la época colonial es relevante para esta investigación como quiera que estas normas rigen los virreinatos del nuevo mundo, a diferencia de la monarquía francesa y sus territorios europeos, la monarquía española tuvo que asimilar la obtención de vastos territorios indómitos y que debieron ser colonizados.

La Audiencia y Cancillería Real de La Plata de los Charcas, conocida simplemente como Audiencia de Charcas, era el más alto tribunal de apelación de la Corona española con sede en la ciudad de La Plata, llamada también Chuquisaca.

La Audiencia de Charcas tuvo un distrito que abarcaba a los actuales países del cono sur de América -excepto Chile- dentro de cual se encontraba la explotación de la riquísima mina de plata de Potosí.

Desde 1785 su distrito quedó reducido a la provincia de Charcas, llamada luego Alto Perú, y que hoy es el núcleo de Bolivia. Fue parte del virreinato del Perú hasta 1776, cuando pasó al nuevo virreinato del Río de la Plata. El virrey del Perú la re anexó provisionalmente a su virreinato en 1810 a causa de la Revolución de Mayo, hasta que fue suprimida definitivamente en 1825 con la independencia de Bolivia.

Desde la creación de la intendencia de Chuquisaca en 1782 el presidente de la real audiencia era a su vez gobernador intendente de la misma. Las Audiencias Reales tenían asignadas entre otras las materias de justicia, gobierno, guerra y hacienda siendo importante para esta investigación el ámbito judicial ya que las intervenciones de los Procuradores se desarrollaran en el área judicial de las audiencias reales (Dougnac Rodriguez 1994).

Bajo ese mismo propósito se destaca la importancia de los Procuradores de las Audiencias y Cancillerías Reales en las institucionalidad colonial, ello se destaca puesto que se estableció un numero especifico y limitado de Procuradores para estas mismas Audiencias y Cancillerías Reales, a saber, en la ordenanza 232 proferida por Felipe II. (Aguirre Montalvan 1846).

Una vez establecidos estos parámetros historiográficos podemos desarrollar la institución de los procuradores en las diferentes ordenanzas que fueron convertidas en leyes bajo el título de leyes de indias y en especial el título XXVIII del libro segundo regula los Procuradores de las Audiencias y Cancillerías Reales de las Indias; mientras en el título XI del libro cuarto da cuenta de los Procuradores Generales y Particulares de las Ciudades y poblaciones.

La recopilación de las leyes de indias en su Libro segundo Título XV Ley I, establece la división político-administrativa de los territorios descubiertos por la corona española, planteando la existencia de “… doce Audiencias y cancillerías…” delimitando los territorios en las leyes que conforman este título.

Estudiadas las normas citadas en precedencia de la mano con la Ley LXX del título II libro tercero que desarrolla todo lo correspondiente a la provisión de oficios por pate de los reyes, virreyes y gobernadores entre otros miembros de la corte, no se encuentra en estas disposiciones el número de procuradores que se deben designar para las audiencias y cancillerías reales ya sea en forma genérica o especifica.

Pese a que la designación de los procuradores se efectuaba por el Rey, como ya se ha dicho en este escrito, analizando la Ley IV, Título XXVIII, libro segundo de la recopilación de leyes de indias, se condiciona el ejercicio de Procurador mediante la obtención de una licencia previa evaluación por parte de los miembros de la Real Audiencia.

5.  Evolución del Rol del Ministerio Público en la Legislación de Bolivia

Se declaró la independencia de Bolivia el 6 de agosto de 1825, implementándose por el Decreto de 21 de diciembre de 1825 la aplicación de las Leyes de las Cortes Españolas de 9 de octubre de 1812 y demás decretos expedidos por las mismas sobre la administración de justicia mientras se elabora la Constitución Política del Estado, el Código Civil, Código Penal y Código de Procedimiento.

El análisis de la defensa y representación legal del Estado en la etapa republicana estará marcado por asignar dicha labor al Ministerio Público.

Bolivia fue el primer país de Sudamérica en contar con legislación procesal propia, la primera norma de derecho procesal boliviano fue el Código de Procedimiento que tenía 280 artículos, la misma fue proyectada por los Diputados Casimiro Olañeta y Manuel María Urcullo, siendo decretada por el Congreso Constituyente el 31 de diciembre de 1826 y promulgada como Ley por el segundo Presidente de Bolivia, el Mariscal Antonio José de Sucre el 8 de enero de 1827 (Ortega Alejandro y Rodríguez Douglas 1979).

La vigencia del Código de Procedimiento fue de apenas cinco años porque el 14 de noviembre de 1832 fue promulgado el Código de Procederes llamado también el Código de Procederes Santa Cruz en honor al Presidente Mariscal Andrés de Santa Cruz y Calahumana dicha norma tuvo vigencia de 144 años hasta que fue abrogada en 1976.

En 1858 se introdujo una de las reformas más profunda a dicho Código mediante la Ley de Procedimiento Criminal de 8 de febrero de 1858, separándose definitivamente la legislación civil de la penal, implantándose el sistema procesal penal mixto similar al Código de Instrucción Criminal Francés con sus características etapas de sumario y plenario (Arancibia Guillermo 1999).

El artículo 174 del Código de Procederes fue modificado por el artículo 9 de la Ley de 26 de junio de 1858 estableciéndose que “los Fiscales son los representantes de la administración y como tales les corresponde contestar a las demandas interpuestas contra el Estado y entablar las que convengan al interés público”.

En materia procesal civil, en 1877 el Presidente Hilarión Daza encargó al Presidente de la Corte Suprema de Justicia Melquiades Loaiza compila en un solo cuerpo la dispersa legislación procesal civil, debiendo llamar a dicho cuerpo Código de Procedimiento Civil Boliviano, tal como lo habría mandado la Ley de 27 de agosto de 1839 (Decker Morales 1995).

El artículo 2 del Decreto de 18 de enero de 1877 estableció que: “Los fiscales son los defensores natos de la hacienda pública en los juzgados y son parte en las causas de enseñanza, beneficencia pública y en las criminales, con forme a las leyes de procedimiento criminal”.

En materia procesal penal para superar las deficiencias de la Ley de Procedimiento Criminal de 8 de febrero de 1858, se promulgó una serie de modificaciones: el 20 de marzo de 1878 la Ley Suplementaria de Procedimiento Criminal, la Ley de 13 de octubre de 1880, la Ley de 18 de noviembre de 1887 y la de 24 de octubre de 1890; generando cantidad de normas dispersas y contradictorias , hasta que el 6 de agosto de 1898 dicto la Ley de Compilación de Procedimiento Criminal redactada por el Colegio de abogados de La Paz que rigió unos 75 años hasta el 6 de agosto de 1973 cuando entró en vigencia el Código de Procedimiento Penal de 1972 (Morales Guillen 1995).

La Ley de 12 de octubre de 1895 en su artículo 1 creó un fiscal especial para los procesos contra el Estado llamado fiscal de Gobierno cuya función es coordinar la defensa con el Poder Ejecutivo, pudiendo ejercer su representación en cualquier materia.

En tiempos de la dictadura militar de los años setenta del siglo pasado, por medio del Decreto Ley Nº 12760 de 6 de agosto de 1975, se aprobó y entró en vigencia el Código de Procedimiento Civil.

El Código de Procedimiento Civil fue modificado y elevado al rango de Ley por la Ley N° 1760 de 28 de febrero de 1997, Ley de Abreviación Procesal Civil y Asistencia Familiar, en su artículo 127 parágrafo I refería: “Cuando el Estado fuere el demandado, será citado en la persona del fiscal y el jefe de la repartición correspondiente”.

La Ley Nº 1970 de 25 de marzo de 1999 aprueba un nuevo Código de Procedimiento Penal, el cual implanta el sistema acusatorio en Bolivia y revoluciona el proceso en materia penal implementando los principios de oralidad, inmediación y contradicción.  En dicha norma se encargó al Ministerio Público la titularidad de la acción penal pública denotándose la necesidad de crear una entidad que proteja los intereses de la sociedad.

6.    Conclusiones

Como se puede apreciar, desde los orígenes del Ministerio Publico que hallan sus primeros atisbos en la época del imperio y la republica romana, la necesidad de contar con un representante de los intereses del emperador marcaron una línea de actuación definida en favor de este Procurador; criterio de necesidad institucional y de funcionalidad del ejercicio del poder, incluso en la época colonial; siguiendo ese criterio, el análisis de la defensa y representación legal del Estado en la etapa republicana también estuvo marcado por asignar dicha labor al Ministerio Público.

La tradición legislativa de la época republicana de Bolivia, asumió este mismo camino puesto que en la Ley de 26 de junio de 1858, se establece que “los Fiscales son los representantes de la administración y como tales les corresponde contestar a las demandas interpuestas contra el Estado y entablar las que convengan al interés público”

El carácter evolutivo de la administración pública y la necesaria especialización de las funciones de defensa del Estado respecto de aquellas que defienden a la sociedad, marco una diferencia fundamental, frente a la tradición histórica de esta institución, por ello la institución extra poder, se entiende como aquellas que no siendo parte de los poderes del Estado, ejercen una función de representación del mismo, no obstante la creación de una Procuraduría que representa los intereses del Estado, en el carácter del Procurador de prístina aparición en la época Romana, en la actualidad se diferencia del Ministerio Publico o el acusador Fiscal que representa la defensa de la sociedad en la causa penal.

7. Referencias bibliográficas

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