Supremacía constitucional y primacía comunitaria, ¿convivencia o incompatibilidad?  
análisis jurisprudencial y estudio de caso

Constitucional supremacy and community supremacy,coexistence or incompatibility?
jurisprudential analysis and case study

Marco Antonio Baldivieso Jinés * ]]> Profesor titular de Derecho Constitucional UMRPSFXC, Presidente del tribunal Nacional de Honor del Colegio de Abogados de Bolivia,
Ex Magistrado Decano del Tribunal Constitucional, Representante de Chuquisaca al Consejo Pre Constituyente y Autonómico, Conjuez,
Vocal del Tribunal de la CUD; Consultor de la UN, OEA, USAID, KAS; Conferencista internacional en temas constitucionales.
Presentado: Noviembre 27 de 2015 Aceptado: Diciembre 18 de 2015

Resumen

El autor analiza el conflicto/integración entre los sistemas normativos estatales y supraestatales en el caso boliviano, a partir de principio de supremacía constitucional y su incidencia en el principio de primacía del derecho comunitario. Estudia la Constitución respecto de la integración, así como la jurisprudencia generado por instancias extranacionales (el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Luxemburgo; el Tribunal Andino de Justicia, Quito) y por la instancia nacional, el Tribunal Constitucional Plurinacional. Plantea que la legitimidad del sistema normativo interno afianzado en la supremacía constitucional, es posible por lo menos una convivencia moderada en función del principio de colaboración judicial.

Palabras clave: Supremacía, Constitución, comunidad, jurisprudencia.

Abstract

Keywords: Supremacy, Constitution, community, jurisprudence.

1. Introducción

Mucho se ha dicho y mucho más se dirá sobre el proceso de integración, fenómeno globalizado que acomete diversos escenarios: geográficos, económicos, políticos, sociales, culturales y sobre todo jurídicos (normativos); ante la magnitud de la temática, dimensionando y circunscribiendo el objeto de estudio de la presente propuesta académica, se cita un párrafo de la reconocida obra en materia de integración del Dr. César E. Montaño Galarza¹⁶³:

Si bien para nosotros, la integración supranacional suscita tan solo problemas menores a la soberanía, hay que evidenciar que los inconvenientes de mayor calado son aquellos de índole jurídica, los que afectan a la Constitución, por lo que el debate ha de situarse con relación a la posible afectación de algunos de los valores, principios y otros elementos que caracterizan al Estado Constitucional del presente.

Acogiendo este acertado criterio, se ha seleccionado el "principio desupremacía constitucional"-elemento esencial en la teoría de la Constitución Estatal- y su incidencia o afectación,respecto al "principio de primacía del derecho comunitario" -también cardinal en el ámbito de la integración-. Se abordará la problemática desde una perspectiva jurídica-constitucional, a partir de la jurisprudencia generada en ambos sistemas jurídicos, el Estadual y el Supranacional, analizando la evolución de las resolucionesde Tribunales y Cortes así como sus efectos e imbricaciones; finalmente, la base teórica decantará en el caso Boliviano -no como icónico o más adecuado, sino- como una de las posibles alterativas de distensión en el complejo acoplamiento de dos colosos planetarios.

2.    El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJ de Luxemburgo).

A continuación, se esbozarán cronológicamente las resoluciones más importantes que abordan el principio de primacía del derecho comunitario:

a) Sentencia, Van Gend y Loos c/ Administración Fiscal de Holanda. 1963¹⁶⁶

[Se pide al TSJ emitir una] decisión prejudicial sobre las siguientes cuestiones:

1) Si el articulo 12 del Tratado CEE tiene efecto interno, o dicho en otros términos, si los justiciables pueden invocar, basándose en dicho artículo, derechos individuales que el Juez deba proteger.

[El tribunal responde]

3.- La Comunidad Económica Europea constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en ámbitos restringidos, y cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales.

El Derecho comunitario, autónomo respecto a la legislación de los Estados miembros, al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, está destinado a generar derechos que se incorporan a su patrimonio jurídico. Estos derechos nacen, no sólo cuando el Tratado los atribuye de modo explícito, sino también en razón de obligaciones que el Tratado impone de manera perfectamente definida tanto a los particulares como a los Estados miembros y a las Instituciones comunitarias.

Nótese cómo elTJCE -en esa época-se expresa llanamente afirmando que la soberanía de los Estados miembros está debilitada por un nuevo y superior ordenamiento comunitario, también es relevante la aseveración de ese Tribunal de Justicia, en cuanto a la posibilidad de aplicación directa de las normas comunitarias y su exigibilidad inmediata por sus ciudadanos.

En ese sentido, José Martínez-Carrasco Pignatelli1⁶⁷ afirma que: "La importancia de esta STJCE radica en que por primera vez se reconocía a un particular la posibilidad de invocar un principio del TCE y pretender su aplicación directa. Así, el TJCE estimó que todas las reglamentaciones constitutivas de los Tratados de las Comunidades Europeas podían ser directamente aplicables a los súbditos de los Estados miembros...".

Este es el primer antecedente que previene a los Estados miembros de la magnitud jurídica contenida en la superestructura comunitaria, un aviso temprano del desarrollo paulatino de un derecho propio que no admite subordinación a otros sistemas normativos, más al contrario, anuncia la "limitación" de la soberanía y -por ende- de la supremacía estatal.

b) Sentencia,Flaminio Costa c/ E.N.E.I. A ¹⁶⁸

Esta integración, en el Derecho de cada país miembro, de disposiciones procedentes de fuentes comunitarias, y más en general los términos y el espíritu del Tratado, tienen como corolario la imposibilidad de que los Estados miembros hagan prevalecer, contra unordenamiento jurídico por ellos aceptado sobre una base de reciprocidad, una medidaunilateralposterior, que no puede por tanto oponerse a dicho ordenamiento, toda vez que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se le puede oponer ante los órganos jurisdiccionales, en razón de su específica naturaleza original, una norma interna, cualquiera que sea ésta, sin que al mismo tiempo pierda aquél su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica de la misma Comunidad.

La transferencia realizada por los Estados, de su ordenamiento jurídico interno en favor del comunitario, de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraña por tanto una limitación definitiva de su soberanía.

[Se agregaron negrillas]

Paloma Biglino Campos¹⁶⁹, refiriéndose con cierta redundancia a la prevalencia de la norma supranacional, aduce que: "El principio de primacía permite entender que tanto el derecho interno y el comunitario tienen su propia fuente de validez,... para articular estos principios debe hacerse desde la separación, porque cada uno debe limitarse a su campo de competencia. En ese sentido en caso de contradicción o conflicto se debe aplicar la norma comunitaria y desplazar la norma interna para darle preferencia a la norma comunitaria".

c) Sentencia, Administración edelle Finan-zedello Stato c/Simmenthal. 1978¹⁷⁰

Que el efecto útil de dicha disposición se vería reducido Si se le impidiese al Juez dar, inmediatamente, al Derecho comunitario una aplicación conforme a la decisión o a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Del conjunto de lo que antecede se desprende que los Jueces nacionales que conocen de un asunto en el marco de su competencia estan obligados a aplicar íntegramente el Derechocomunitario y a proteger los derechos que éste confiere a los particulares dejando sin aplicación toda disposición de la ley nacional eventualmente contraria a aquél, ya sea anterior o posterior a la norma comunitaria

Con la reiteración de precedentes el TJCE -actualmente TJUE- ha sentado una clara línea jurisprudencial que establece la primacía del derecho comunitario sobre el derecho estatal; José M. Martínez-Carrasco P.¹⁷² concluye categóricamente que: "Con la Doctrina del efecto directo y de la primacía, e definitiva se consagra la subordinación normativa de los estados miembros, los cuales no pueden hacer prevalecer su manifestación de voluntad, cualquiera que sea, sobre la normas comunitarias".

d) Sentencia,The Queen c/Secretary of StateforTransport, ex parte: Factortame

Este Tribunal de Justicia consideró también que sería incompatible con las exigencias de la propia naturaleza del Derecho Comunitario, toda disposición de un ordenamiento jurídico nacional o toda práctica legislativa, administrativa o judicial que redujese la eficacia del Derecho Comunitario por el hecho de negar al juez competente para aplicar ese derecho, la facultad de hacer, en el mismo momento de esa aplicación, todo lo necesario para excluir las disposiciones legislativas nacionales que pudiesen constituir un obstáculo, incluso temporal, a la plena eficacia de las normas Comunitarias (Sentencia de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, ya citada, apartados 22 y 23.

(...)el Derecho comunitario debe interpretarse en el sentido de que un órgano jurisdiccional nacional, que esté conociendo un litigio relativo al Derecho Comunitario, debe excluir la aplicación de una norma de Derecho nacional que considere que constituye el único obstáculo que le impide conceder medidas provisionales,

Bajo el mismo criterio, existen muchas otras resoluciones, como: la Sentencia de Les Verts contra el Parlamento Europeo de 1986, o el caso Hadelsgesellsachaftde 1970 que confrontó el derecho Comunitario con la Ley Fundamental de Bonn, donde el TJCE o el TJUE hacen prevalecer las normas supranacionales aplicando el principio de primacía. Así, los especialistas en Derecho Comunitario y de integración -como Silvana Insignares Sera¹⁷⁴ apoyan convencidos la posición prevalente del sistema jurídico supranacional entendiendo que, con base en el principio de primacía del Derecho Comunitario "el desplazamiento del Derecho estatal o interno" es una consecuencia natural y necesaria, además de ser propia de las múltiples imbricaciones del sistema supraestatal sobre sus miembros; la nombrada autora, hace notar que el TJUE incluso establece que los Tratados Constitutivos emulan las características de una constitución estatal, refiriéndose a "cuestiones de Inconstitucionalidad de los Tratados, o como Carta de la Comunidad, y hasta como Constitución.

Cuando todo parece definido en favor del sistema normativo supranacional, César Montaño Galarza¹⁷⁵ aporta nuevos elementos fácticos y devela la persistencia de fricciones entre la UE y sus Estados miembros, deja constanciala inconformidad -o cuando menos la rebeldía- de importantes estados europeos con la doctrina interpretativa impuesta por el TJUE, refiere que:

"La primacía del Derecho comunitario sobre el Derecho Interno de rango infraconstitucional, parece hoy generalmente admitida, muestra de ello son las posiciones que han defendido especialmente a través de sus pronunciamientos los tribunales constitucionales de España, Francia y Portugal, sin embargo, no ocurre lo mismo con los tribunales de Alemania e Italia, que prácticamente protagonizaron una rebelión contra el tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, cuando la primacía del Derecho Comunitario fue seriamente cuestionada desde la perspectiva de los derechos fundamentales de esos estados ".

3. Jurisprudencia del Tribunal Andino de Justicia (TAJ de Quito)

WaldemarHummer y MarkusFrischhut¹⁷⁶, resumen puntualmente el proceso integracionista americano: "La Comunidad Andina es la sucesora del Pacto Andino que a su vez constituía una zona de integración subregional dentro de la zona preferencial regional ALALC/ LAFTA.

Esta última fue constituida el 18 de febrero de 1960 por el Tratado de Montevideo y transformada el 12 de agosto de 1980 en Asociación Latinoamericana de la Integración (ALADI), POR EL SEGUNDO Tratado de Montevideo la ALADI sucedió jurídicamente a la ALALC, y ...constituye ... la zona de integración más amplia de Latinoamérica". Dentro de este contexto, un grupo de países con realidades macroeconómicas más uniformes -muy por debajo de Argentina, Brasil o México- conformarán la Comunidad Andina que consolida su vigencia y denominación a partir del Tratado de Trujillo-Perú, el 10 de marzo de 1995.

Anotando que la institucionalidad de la Comunidad Andina fue emergiendo paulatinamente como respuesta a necesidades institucionales -no así a un proceso de planificación o previsión del Tratado constitutivo-, se alude al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. En ese entendido, el reconocido Catedrático Oswaldo Salgado E.¹⁷⁷ expresa: "Inicialmente el AC no contempló la Creación de un Tribunal Jurisdiccional Comunitario, empero, a medida que el proceso de integración fue evolucionando, surgió la necesidad de contar con uno, a efectos de otorgar la estabilidad y consolidación del PIA y por la seguridad en acatamiento de su normativa originaria y derivada del AC.que generan derechos y obligaciones que de ellas se derivan y deben ser salvaguardadas por un órgano jurisdiccional, independiente de los gobiernos de los países miembros y de los otros órganos del PISA".

Al igual que el TJUE, el Tribunal de Justicia de la CA (TJCA), también ha incursionado en la interpretación de los instrumentos de integración andina, aplicando similares criterios sobre el principio de primacía del Derecho Supranacional. Se exponen casos concretos:

a) Sentencia del ProcesoN-2-86 de 15 de julio de 1987¹⁷⁸

Se estableció así un régimen común y uniforme, de especial significación dentro del proyecto integracionista, cuyas características principales, en cuanto ordenamiento comunitario, son las de constituir una regulación autónoma, coercitiva, de efecto directo y que constituye un derecho único para toda la Subregión, que ha de aplicarse en toda ella de manera homogénea y que ha de prevalecer por lo tanto, en todo caso, sobre el derecho nacional. (....)

b) Interpretación Prejudicial de 25 de mayo de 1988 ¹⁷⁹

(...) no es posible que la legislación nacional modifique, agregue o suprima normas sobre aspectos regulados por la legislación comunitaria..."

c) Interpretación Prejudicial de 20 de septiembre de 1990.¹⁸⁰

Sobre la posición radical del TJCA que parece no medir las engorrosas connotaciones de sus decisiones respecto al sistema jurídico interno de los Estados miembros, se debe recordar la inteligente reflexión del Dr. César Montaño E.¹⁸¹: "Alhablar de la experiencia de integración andina en lo tocante a la reflexión jurídica sobre el principio de primacía del ordenamiento jurídico, debemos señalar que el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, viene siguiendo en buena parte los pasos de su homólogo europeo, incluso diríamos que en ocasiones lo ha hecho de manera inercial, sin evaluar la inconveniencia de extrapolar a la Comunidad Andina, reflexiones y soluciones jurídicas creadas para un contexto diferente de integración, como lo es el europeo".

Los países como Colombia, Ecuador y Perú han asumido con mucha cautela estas interpretaciones del principio de primacía, dejando constancia de la supremacía constitucional.

Ecuador.¹⁸² Sentencia No. 003-013-DTI-CC

"Dentro de la aplicación jerárquica de las normas, la Constitución de la República, en su artículo 424 determina la primacía de las disposiciones constítucionales sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico, por lo que todas las normas y actos del poder público deben mantener conformidad con las disposiciones constítucionales, so pena de ser ineficaces en caso de entrar en conflicto con su contenido. Bajo estas circunstancias, los tratados y convenios internacionales suscritos y ratíficados por el Estado ecuatoriano, al formar parte del ordenamiento jurídico, deben guardar armonía con los principios y reglas establecidos en la Constitución de la República."

4. Caso Boliviano

4.1  La Constitución

Brevemente se dirá que la Norma Fundamental Boliviana destina todo un capítulo a la integración, previendo mecanismos de legitimación -vía referéndum-cuando el Tratado revista vital importancia, además, expresamente se incorpora a las normas del Derecho Comunitario al Bloque de constitucionalidad.²⁸³

4.2  La Jurisprudencia

- TCP SC 844/2014 de 8 de mayo¹⁸⁴

En ese sentido, queda claro que cualquier divergencia sobre la interpretación que de alguna de las normas que forman parte del Ordenamiento Jurídico Comunitario, el órgano competente a tal efecto es el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.

(...) Se está en presencia de una figura que persigue asegurar una aplicación simultánea y descentralizada del derecho comunitario por parte de los jueces nacionales, en colaboración con los jueces comunitarios.

(...) La interpretación del TJCA tíene fuerza obligatoria, es decir, que da una respuesta definitíva y obligatoria a la cuestíón que le ha sido planteada, no se trata pues de una mera directiva o sugerencia, sino que vincula al juez nacional que hizo el reenvío y a los demás tribunales que deben conocerla por vía de recurso. Tiene autoridad de cosa juzgada, así lo establece expresamente el art. 35 del Tratado de Creación del Tribunal, que expresa: "El juez que conozca el proceso deberá adoptar en su sentencia la interpretación del Tribunal".

(...)Cuando un juez nacional conozca un asunto en donde se deban interpretar y aplicar normas comunitarias andinas, en virtud del principio de colaboración judicial en el ámbito andino y de las característícas del sistema comunitario, su actuación sería la de un verdadero juez comunitario andino; es decir, si bien es un juez nacional, cuando se enfrenta a un asunto que tenga que ver con normas comunitarias, dicho juez interno personifica o encarna la figura de juez comunitario andino. En esta circunstancia, el juez interno debe velar por la validez y eficacia del ordenamiento comunitario andinoy, para logar esto, se encuentra investído de todas las prerrogativas para lograr dicho objetivo...

5. Conclusiones

El actual conflicto entre sistemas normativos estatales y supraestatales, fue desdeñado por varios autores que pretendieron concentrar su atención en aspectos de competencia y ejecución del Derecho Comunitario,185otros avizoraron el conflicto -dentro del Derecho trasnacional- entre derechos humanos y normas sobre libre comercio¹⁸⁶; empero, el principal escollo para el derecho de la integración -cuya vanguardia es el principio de primacía-, sigue siendo la legitimidad del sistema normativo interno -afianzado en la supremacía constitucional-. Quizás -respetando los tenues linderos competenciales, y sin ambicionar el acoplamiento sistémico- asome una convivencia moderada en función del principio de colaboración judicial invocado por el TCP.

Notas

¹ GALARAZA MONTAÑO César. Problemas constitucionales de la integración. México 2013, Ed. Porrúa et alt. P. 113.

²      Vid. GRANELI Francese. El Contexto internacional de armonías y tensiones para la Unión Europea de los noventa. En Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Homenaje al profesor M Diez de Ve-lasco. Madrid 1993, Ed. Tecnos, Pp. 917 a 931.

³      Vid. Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007:

⁴      TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA. Sentencia de 5 de febrero de 1963. NV AlgemeneTransport- en ExpeditieOnder-neming van Gend&Loos contra Administración fiscal holandesa. Petición de decisión prejudicial: Tariefcommissie - Países Bajos. Asunto 26-62.

⁵ MARTINEZ-CARRASCO PIGNATELLI José Miguel. Los principios del derecho comunitario en general: en particular, el principio de efecto directo y de primacía. En Noticias de la Unión Europea. Año XV, N° 179. Quito 1999. Pp. 30 y 31.

⁶      TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA. Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1964. Flaminio Costa contra E.N.E.L. Petición de decisión prejudicial: Giudiceconciliatore di Milano - Italia. Asunto C-6/64.

⁷      BIGLINO CAMPOS Paloma. El sistema europeo de distribución de competencias entre la unión y los Estados Miembros. En BIGLINO C. y ANTONNIO CALINGIO V. et al. La constitucionalización de Europa. Granada 2006, Pp. 16 y 17

⁸ TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA.Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de marzo de 1978.AmministrazionedelleFi-nanzedelloStato contra SpASimmenthal.Petición de decisión prejudicial: Pretura di Susa - Italia.Inaplicación por el Juez nacional de una Ley contraria al Derecho comunitario.Asunto 106/77.

¹⁰    Op.Cit. P33

¹¹     TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA. Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 1990. The Queen contra Secre-tary of StateforTransport, ex parte: Factortame Ltd y otros Petición de decisión prejudicial: House of Lords - Reino Unido.
Derechos que se derivan de las disposiciones comunitarias - Protección por los órganos jurisdiccionales nacionales - Competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para ordenar medidas provisionales en caso de remisión prejudicial. Asunto C-213/89.

¹²     INSIGNARES CERA Silvana. El Proceso de Integración Europeo. Bar-ranquilla 2011. Ed. Universidad del Norte, Pp 160 a 210.

¹³    Op. Cit. P125

¹⁴ HUMER Waldemar y FRISCHHUT Markus.Derechos Humanos e integración. Quito 2004. Ed. Corporación Editora nacional y Universidad Andina Simón Bolívar (Ecuador). PP. 19 a 21.

¹⁵      SALGADO ESPINOZA Oswaldo. El ABC del Derecho para la integración. Cuenca-Ecuador 2010.Ed. Edislat. P233.

¹⁶    TRIBUNAL DE JUTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. (G.O.A.C. No. 21 del 15 de Julio de 1987. En Jurisprudencia del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, BID/INTAL, Buenos Aires-Argentina, 1994, Tomo I, P 90. Caso 02-N-86

¹⁷     TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. Interpretación Prejudicial de 25 de mayo de 1988, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N^° 33, de 26 de junio de 1998. Caso 2-IP-88.

¹⁸    TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA. Interpretación Prejudicial de 20 de septiembre de 1990, publicada en Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 69, de 11 de octubre de 1990. Caso2-IP-90.

²⁰    Véase también: CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR. SSCC N° 0033-13-DTI-CC, 003-15-DTI-CC, 006-15-DTI-CC y 007-15-DTI-CC.

²¹    Vid. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO BOLIVIANO. Tít. VIII. Cap. Primero (RELACIONES INTERNACIONALES)Arts. 257 a 260. Y Art. 410.II.

²²    TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL DE BOLIVIA. SC 844/2014 de 8 de mayo.

²³ ORTIZ-ARCE DE LA FUENTE Antonio. La Comunidad Económica Europea y los Estados Europeos no Comunitarios. En Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Madrid 1993. Ed. Tecnos, Pp. 115 y 116.

²⁴ MOURA Francisco Ercilio. La pprimacia de los valores democráticos y de los derechos humanos en los Acuerdos de Asociación Comunidad Andina-Unión Europea. EnnLas negociaciones entre América Latina y el Caribe con la Unión Europea. Montevideo 2010. Ed. Trilce. Pp. 165 a 167.