Justicia para tod@s: poner a la justicia en sintonía con la CPE

Justice for everybody: Setting the legal system in harmony with the Constitution

Carlos Rocha Orosco*

El artículo aborda la cuestión de la crisis profunda que atraviesa la administración de la justicia boliviana, que ha sido reconocida incluso por las autoridades del Estado. Analiza los factores que hicieron fracasar la solución que se proponía el Gobierno con la elección directa de magistrados y consejeros. Entre otros, la ineficiencia, la ampliación de la burocracia y la dependencia de otros órganos, así como la carencia de iniciativas para lograr controles y equilibrios, una vez que los nuevos administradores de justicia fueron elegidos. Asimismo, observa la falta de pericia, la baja capacidad y competencia, y también la carencia de criterio técnico, de principios y de conducta ética.

También visibiliza aspectos de enfoque, metodológicos, procedimentales, técnicos y administrativos que profundizan la crisis en la administración de justicia, como el colapso en el Tribunal Supremo por ausencia de una norma que regule la jurisdicción especializada del contencioso-administrativo, que generó el actual desorden procesal/competencial. Con carácter propositivo, recomienda como medida urgente para resolver la crisis la selección meritocrática, pero también ascensos y la descentralización del servicio público de administración de justicia, acorde con el Estado autonómico.

Abstract

The article approaches the question of how deep is the crisis of the bolivian justice system. That, in addition, has been recognized by the State authorities. The article also analyses the facts that caused the failure of the government solution on his attempt to elect magistrates of the higher courts. The inefficiency, the spread of bureaucracy and the dependence on other state branches, together with the unsucssesful attempt to achieve checks and balances, once the new justice administrators were elected. Also, it observes the low expertise, the low qualification and competence, the deficient technical criteria, principles and etic behavior.

It also takes due account of methodological, procedural, technical and administrative issues that enlarge the legal system crisis, as e.g. the collapse of the Supreme Court, because of absence of a law that regulates the specialized jurisdiction of the administrative claims, which generated the present procedural/competence disorder. The article, also recommends, in urge to solve the crisis, the meritocratic election, as well as promotions and the decentralization of the judicial administration in accordance to the autonomic State.

1. Introducción

A más de un lustro de vigencia de la nueva Constitución Política del Estado, las siguientes declaraciones, recogidas por la prensa escrita, reconocen que la administración de justicia en Bolivia está en profunda crisis:

Poco antes, el vicepresidente García Linera había denunciado el grave estado del Órgano Judicial, ofreciendo "someterlo a medidas sanitarias extremas, ya que el paciente se encontraba en estado de coma y no quedaba otro remedio que erradicar a magistrados, jueces, fiscales y funcionarios de todos los niveles de la justicia". Y sentenció: "si los jueces fueran del MAS los haría trabajar de 5 a.m. a 22 p.m.".

A su vez, el ex ministro de gobierno, Carlos Romero, declaró: "Aquí nadie puede meter las manos al fuego por ningún juez ni fiscal (...), es el peor problema que arrastramos en toda la historia de este país, yo creo que es el peor momento del sistema judicial de Bolivia; el sistema judicial asalta (sic) a la gente desde los tribunales, en vez de hacer justicia y resolver las denuncias".

Finalmente, respecto a la crisis de la administración de justicia y para resolver el tema de la inseguridad ciudadana, el candidato Samuel Doria Medina se atrevió a ofrecer "cadena perpetua". No dijo condena, pensando quizás que los condenados serían encadenados, quedando así incluso post mortem.

El diagnóstico es evidente: la justicia boliviana está en crisis terminal. Y todos coincidimos en que es necesario e impostergable hacer algo sustantivo para cambiar tal situación.

2. Solo jueces independientes pagan bien

La forma de elección directa de solo 28 tribunos (magistrados y consejeros) de los más de mil jueces, no fue solución, porque no privilegió la meritocracia, ni menos garantizó la elección de personas independientes. Consecuentemente, el desempeño de los elegidos no fue eficiente ni independiente, y éstos incluso mostraron faltas éticas de comportamiento con sus pares dentro de cada órgano colegiado y abusos contra sus dependientes.

Por otra parte, faltó liderazgo y voluntad para trabajar dentro de un cuerpo colegiado. Prueba de ello es que los tribunales hasta hoy no conformaron un staff técnico, imprescindible para evitar los mayúsculos errores y contradicciones que presentan las resoluciones que emiten, incumpliendo el mandato legal de uniformizar sus fallos, lo cual es evidenciable en los mínimos y engorrosos repertorios jurisprudenciales que se conocen y distribuyen solo a los afines.

Tampoco el Consejo de la Magistratura dio la talla, ampliando su burocracia y repitiendo la ineficiencia del extinto Consejo de la Judicatura. No entendió que debía gerenciar la administración de justicia para el Estado Plurinacional desde la socio-tecnología organizacional¹; solo subalternizó a los jueces de carrera, obedeciendo instrucciones. Actualmente la falta de meritocracia es absoluta. El Consejo de la Magistratura, equivocadamente, está compuesto solo por abogados, cuando debe ser inter/multidisciplinario, incluyendo a gerentes, sociólogos y estadísticos, porque debe administrar el régimen disciplinario, implementando controles de gestión de calidad y realizando un seguimiento de apoyo y de verificación de resultados orientado a garantizar la carrera judicial, que sí existe.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, convertido en summa potestas, en su rol de articulaciones con temas del sistema de gobierno no aportó con controles y equilibrios, utilizando la capacidad de vinculatoriedad de sus resoluciones. Sus equívocos son palpables por el sometimiento a los otros órganos del Estado. Equivocó su rol controlador de la Constitución y distorsionó el sistema recursivo, convirtiéndose en revisor de las instancias judiciales por su incapacidad para dotarse de un autocontrol. Y cuando le corresponde revisar las acciones de defensa, equivocadamente pronuncia nuevamente sentencia, cuando solo debe revisar.

Además, el Tribunal no aportó a la nueva forma de organización territorial del Estado a través de su rol de controlador de la constitucionalidad de los Estatutos Autonómicos y las Cartas Orgánicas. El resultado negativo se puede visibilizar en las elecciones subnacionales realizadas recientemente. También es nula su capacidad de convertir en sentencia constitucional vinculante y de cumplimiento obligatorio a las consultas de las autoridades indígena originario campesinas sobre la aplicación de sus normas propias a un caso concreto. Esta capacidad debió ser utilizada contra la fallida "Ley de deslinde jurisdiccional."

El Tribunal Agroambiental es impresentable. Los magistrados elegidos han convertido la Sala Plena en ring de boxeo. No se conoce un solo repertorio jurisprudencial de su gestión que permita opinar técnicamente sobre su producción. Cuando se encuentra algún fallo, no se puede concluir la lectura del obiter, amén de no encontrar su ratio. No demostraron su capacidad de resolver casación per saltum en un proceso administrativo al que le aplican inflexiblemente el ritualismo del proceso civil. Pero sin entender ni cumplir sus competencias, hoy el Tribunal Agroambiental está enfrascado en titánica batalla con el Consejo de la Magistratura por asegurarse de nombrar a sus afines como jueces agroambientales en el territorio nacional.

Finalmente, la Fiscalía General consolidó un crónico déficit desde la restauración democrática. Si bien la reciente elección de su titular está vinculada al Órgano Ejecutivo, pareciera dar señales de organizar el trabajo de los fiscales, a fin de separar lo penal de lo administrativo. Éste es un acierto, y requiere acompañamiento de los fiscales y disciplina de los abogados.

Y en cuanto a los abogados, ¡el oficio de los abogados es muy noble, pero la posibilidad de que los juristas seamos bien vistos es remota! Y claro, su participación en la administración de justicia merece un análisis particular. Sin embargo, por el carácter de este artículo, apenas se puede señalar que urge formar al abogado holísticamente, con valores, ética y principios, para que descubra los pluralismos y comprenda la actual sociedad segmentada y en redes, en la que participa e interactúa. Pero fundamentalmente, urge dotarlo de herramientas para analizar, argumentar, investigar y razonar los problemas jurídicos de la sociedad actual, buscando la materialización de la justicia.

3. Justicia penal y lucha contra la corrupción

Por ser la más visible, la justicia penal siempre estuvo en la cresta de la ola de la crisis de la justicia, pero hoy es un barco sin rumbo en un mar tormentoso. En 2013, Carlos Romero sugería "Fortalecer la participación de los jueces ciudadanos en la administración de justicia², pero, contrariando a la Ley N° 334³, se los elimina. Es evidente la falta de una política criminal estatal; debe formarse una "Comisión permanente prelegislativa penal", que bien podría dar alguna funcionalidad al Ministerio de Justicia.

En cuanto a la lucha contra la corrupción, su implementación fue un acierto, existe un esfuerzo, pero éste fue selectivo, pues se desgastó en unos pocos destinatarios, mientas los más siguen intocables. El Consejo de la Magistratura no advirtió esta cruzada, no investigó las fortunas de ex y actuales juezas y jueces, dedicándose tan solo a buscar incumplimientos administrativos, castigando a los funcionarios con suspensiones desafortunadas.

4. Leyes y sentencias

Tanto las leyes como las sentencias son productos apurados; las primeras no responden a política legislativa alguna, pecan de contradictorias y son rápidamente o modificadas, o suspendidas en su vigencia o incluso derogadas; las segundas, porque como se reclama que deben dictarse pronto, se cae en gravísimas inconsistencias perjudiciales para las partes. No puede compararse pronunciar una sentencia con producir pipocas, no puede hacerse lo primero en 24 horas. Una sentencia requiere un tiempo de reflexión por parte de una jueza o juez sereno y prudente, pues sólo de ese modo dejará la sensación de lo justo. Solo eso garantiza seguridad jurídica.

5. Urgente reclamo ciudadano: justicia administrativa plena

Inicialmente, corresponde recordar que la justicia administrativa se materializa a través de la impugnación en sede administrativa, recursos de revocatoria o alzada y jerárquico; su agotamiento abre la impugnación judicial a través del proceso contencioso-administrativo. Respecto a la vía de impugnación administrativa, está vigente desde el 23 de julio de 2003 la "Ley de procedimiento administrativo" (N° 2341 de 23 de abril de 2002). Pero la impugnación judicial (Procesos contencioso administrativo y contencioso tributario) es una ley pendiente; está dispuesta en el artículo 197.I. de la CPE como jurisdicción especializada⁴, pero la ley no existe, y el ciudadano deambula en una maraña de normas, entre derogadas, repuestas y nuevamente puestas en vigencia, buscando tutela judicial en sus cotidianas relaciones con las entidades de la administración.

Urge, en concordancia con el nuevo modelo de Estado con autonomías y la cualidad plurinacional con adopción del pluralismo jurídico, regular la actuación administrativa, reconocer que su autotutela finaliza con el recurso jerárquico, e impedir que la administración recurra al Órgano Judicial, como ocurre en este tiempo.

La ausencia de esta jurisdicción especializada y la equivocada actuación de la administración⁵, que demanda a la propia administración por la vía del contencioso administrativo ante el Órgano Judicial, provocó el colapso de la Sala Plena del Tribunal Supremo⁶. Esta situación también afecta en el mismo sentido al Tribunal Constitucional Plurinacional, pues, agotado el "Recurso jerárquico"⁷, se activa la "Acción de amparo constitucional", cuando es perfectamente posible unir la "Resolución jerárquica" con el "Proceso contencioso administrativo".

Es indudable que el Derecho constitucional tiene una evolución constante, porque es sumamente permeable a la evolución histórica producida en la sociedad, al extremo de ser denominado "Derecho dúctil" (Zagrebelsky, 1995). La sociedad requiere de tiempo en tiempo de un orden político jurídico nuevo, que a través del establecimiento de reglas garantistas de los derechos, conforme un modelo político centrado en la defensa de la persona humana y sus derechos. Este nuevo orden se produce en Bolivia con la CPE vigente, pero entre la Constitución de 1967 abrogada, las reformas posteriores y la actual de 2009, se ha producido un desorden que las normas infraconstitucionales debieron reordenar.

Repasemos el escenario procesal actual respecto al "Proceso contencioso administrativo". Éste estaba legislado en la Constitución de 1967 como competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia; y era desarrollado por las normas infraconstitucionales: Código de Procedimiento Civil y Ley de Organización Judicial, ambos abrogados.

La Constitución Política del Estado, vigente desde el 7 de febrero de 2009, no incluye atribución ni competencia al Tribunal Supremo en las siete atribuciones dispuestas por el artículo 184, para conocer y resolver demandas contenciosas administrativas. Sin embargo, como anotamos, prevé jurisdicciones especializadas reguladas por ley.

Por la Ley N° 025, de 24 de junio de 2010 (Ley del órgano judicial, décima disposición transitoria), se dispuso que los juzgados y salas en materia administrativa, coactiva y tributaria, continúen ejerciendo sus competencias hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada. Posteriormente, la Ley N° 212 de 23 de diciembre de 2011 (Ley de transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional), se dispuso en el artículo 10 (Causas contenciosas—administrativas):

La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas-administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada.

Finalmente, la Ley N° 439, de 19 de noviembre de 2013 (Código procesal civil) dispuso en la tercera disposición final:

De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contenciosos y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada.

Pese al detallado desorden procesal/competencial y la evidente inconstitucionalidad de las normas transitorias relacionadas, el legislador no desarrolla los contenidos de la Constitución, y la Ley de la Jurisdicción especializada hasta la fecha es inexistente.

7. Desajuste procedimental tributario

Como consecuencia de tres sentencias constitucionales pronunciadas el año 2004 (N° 9/2004, de 28 de enero de 2004; 18/2004, de marzo de 2004 y 76/2004, de 16 de julio de 2004), se produjo un desajuste procedimental institucional que diez años después aún no ha sido recompuesto, pese al mandato constitucional ya expuesto.

Se declaró inconstitucional "por omisión normativa" el artículo 131 del Código Tributario Boliviano (CTB. Ley N° 2492 de 02 de agosto de 2003), que modificó el sistema de protección de tutela administrativa y judicial del contribuyente previsto en el derogado Código Tributario (Ley N° 1340), eliminando el sistema de tutela paralela, alternativa y excluyente por el de tutela mixta. Es decir, primero se debía agotar la autotutela de la administración a través de los recursos de alzada y jerárquico, para posteriormente acudir a la vía jurisdiccional (heterotutela) a través del proceso contencioso-administrativo ante la Corte Suprema de Justicia. Por el mismo motivo, debido a su conexión, se declararon también inconstitucionales los artículos 147, 131 (tercer párrafo, 139 inc. c), 141, 145, 146 y 147 del indicado Código.

Por medio de la sentencia constitucional 76/2004, de 16 de julio de 2004, el Tribunal Constitucional declara la constitucionalidad de la Disposición Final Novena del CTB con vigencia temporal de un año a partir de la fecha de la citación con esta sentencia y exhorta al Poder Legislativo para que en dicho plazo subsane el vacío legal inherente a la ausencia de un procedimiento contencioso tributario, bajo conminatoria en caso de incumplimiento, de que la indicada disposición quedará expulsada del ordenamiento jurídico nacional, en lo que respecta a la abrogatoria del procedimiento contencioso tributario establecido en el Título VI, arts. 214 a 302 del CTB.

Entendiendo la ratio de las referidas sentencias constitucionales, el Presidente de la República, Dr. Eduardo Rodriguez Veltzé, promulgó la Ley N° 3092, de 7 julio de 2005, y otorgó jurisdicción plena al régimen recursivo en sede administrativa. A su vez, la extinta Corte Suprema de Justicia, ante el silencio del Poder Legislativo y cumpliendo la Ley N° 3092, hizo el mayor esfuerzo para cumplir en 60 días, bajo la dirección del Ministro Presidente de la Sala Social y Administrativa —autor de esta nota- el proyecto de "Código contencioso administrativo-tributario", inscrito por la Cámara de Diputados como "Anteproyecto de Ley N° 378/05-06". Este proyecto fue discutido y explicado con los parlamentarios de la Comisión de Justicia, lográndose su aprobación. Pero lamentablemente, el Congreso Nacional concluyó su gestión en la Legislatura 2006 dejando el tema sólo en proyecto⁹.

8. Proliferación legislativa en materia tributaria sustantiva: incertidumbre jurídica

• Ley 037, sobre ilícitos aduaneros.

• Ley 212, que condicionó la defensa en la vía judicial al pago previo de la deuda tributaria impugnada, pero sólo a través del "Proceso contencioso-administrativo" y no así del "Contencioso tributario."

• Ley 291, que declara imprescriptible la deuda tributaria determinada, ampliando además los plazos de prescripción.

• Ley 317, mediante la cual se crean nuevos tipos penales.

Esta proliferación legislativa por frecuentes cambios en la normativa genera falta de previsibilidad, certeza, confianza legítima y estabilidad, provocando una clara incertidumbre jurídica en el Estado de Derecho. Además, la situación constituye una regresión constitucional, porque las referidas modificaciones se han introducido de manera subrepticia en leyes transitorias y en la "Ley financial", vulnerando el espíritu de temporalidad reconocido desde la "Ley orgánica del presupuesto", de 27 de abril de 1928, por el cual no puede incluirse en el texto normas que rebasan los límites temporales de la "Ley del presupuesto", que tiene vigencia sólo de un año. Éste fue el sentido en el que se pronunció la extinguida Corte Suprema de Justicia de la Nación en el bullado "Caso Taquiña"¹⁰, cuando el Poder Ejecutivo elevó la alícuota del impuesto al consumo específico (cerveza) en el artículo 13 de la "Ley financial" N° 1052, de 8 de febrero de 1989, declarando su "Inaplicabilidad por inconstitucionalidad". Obviamente, el Tribunal Constitucional Plurinacional, posteriormente, ratificó dicho pronunciamiento¹¹.

Sin embargo, desde el año 2010, sin considerar que la ley financial o presupuestaria es sólo una ley formal (es decir, que no admite se introduzcan normas ajenas a su espíritu), tramposamente se han introducido normas permanentes en las disposiciones finales o adicionales. Así tenemos:

• Ley N° 062, de 28 de noviembre de 2010, que aprueba la "Ley de presupuesto general del Estado" correspondiente a la gestión 2011 (en las disposiciones finales modifica el "Código tributario, Ley N° 2492").

]]> • Ley N° 211, de 23 de diciembre de 2011, que aprueba la "Ley de presupuesto general del Estado" correspondiente a la gestión 2012 (en las disposiciones finales modifica el "Código tributario, Ley N° 2492", y también la Ley N° 843.

• Ley N° 317, de 11 de diciembre de 2012, que aprueba la "Ley de presupuesto general del Estado" correspondiente a la gestión 2013 (en las disposiciones adicionales modifica el "Código tributario, Ley N° 2492.")

Este estado de situación demuestra total ausencia de seguridad jurídica, impidiendo al administrado saber a qué atenerse en sus relaciones con la administración pública y con la administración tributaria.

9. Corolario

Transcurrido más de un lustro de vigencia de la Constitución Política del Estado, su cotidiano aprendizaje nos permite reconocer aciertos, pero también percibir sus hierros. El mayor equívoco fue elegir juezas, jueces y fiscales dóciles que al final actuaron mal, razón por la cual la administración de justicia ingresó en estado cata tónico. Su salvataje por tanto requiere cirugía mayor y precisa el aporte de todas y todos. Las modificaciones deben ser escritas imprescindiblemente en sintonía con la vigente Constitución del Estado Plurinacional.

Los magistrados elegidos fallaron porque no tuvieron vocación de servicio a toda la sociedad, demostrándose más bien genuflexos ante el poder político. Por su parte, el Consejo de la Magistratura se dedicó a hacer designaciones improvisadas de juezas y jueces. El resultado fue la emisión de sentencias sin ningún análisis jurídico, con desconocimiento de procedimientos e incluso de normas sustantivas.

Corresponde volver a reconocer la existencia de la carrera judicial. Hay juezas y jueces -pocos tal vez- para quienes haber pertenecido o pertenecer al Órgano Judicial es un honor, y lo dignifican, permaneciendo estoicamente, con salarios disminuidos y sin ascenso ni reconocimiento alguno. Por lo tanto, una vez concluido el período actual de los elegidos, debe imponerse la selección por meritocracia y los ascensos, buscando abogados mejor formados académicamente, íntegros moral y éticamente, y que tengan compromiso con la justicia.

Urge hacer una reingeniería a tono con la Constitución vigente, y después, de acuerdo con la nueva territorialización del Estado Plurinacional con autonomías, corresponde descentralizar la búsqueda de magistrados, consolidar la autonomía, encontrar abogados que inspiren confianza y respeto de la ciudadanía en sus distritos, y encomendar a las entidades territoriales autónomas la fiscalización de sus actos, debiendo imponerse la revocatoria por malos servicios o corrupción. Elijamos juezas y jueces para todos.

* Profesor universitario, doctorando en la Universidad Católica "Santa María de los Buenos Aires", Argentina. Fue Ministro de la Corte Suprema de Justicia.
Contacto: carlosrochaorosco@yahoo.es

1 La reforma de la justicia no sólo depende de cambios de símbolos, sino de un cambio de cultura actitudinal sobre presupuestos técnicos-científicos

2 La Razón A6, sábado 5 de enero de 2013.

3 Marcelo Elio, Presidente de la Cámara de Diputados declaró a Página 7 el miércoles 22 de octubre de 2014: "La Ley 334 elimina jueces ciudadanos y posibilita apartar a abogados que utilicen chicanas." Posteriormente, el 30 de octubre de 2014, la Gaceta Oficial, en la edición N° 0693, publicó la "Ley de descongestionamiento y efectivización del sistema procesal penal", con el N° 586.

4 Adviértase que la CPE dice: "existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley. "Los tratadistas del Derecho tributario Valdez Costa y Niceto Alcalá Zamora ya reclamaban en el año 1992 la existencia de esta jurisdicción especializada en lugar de especiales.

5 La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia emite hasta dos sentencias (N° 266/2013 y N° 309/2013) sobre el mismo RJ N° SGT-RJ0315/2006, una por demanda del administrado y otra por demanda de la administración (¿?).

6 Las sentencias de Sala plena fueron emitidas 7 años después de pronunciado el recurso jerárquico, y la litis de fondo corresponde a una fiscalización del SIN por la gestión fiscal 2001.

7 SC 0375/2010-R, en sentido similar SC 0086/2010-R.

9 La prensa nacional del año 2004 reflejó con comentarios favorables la existencia del proyecto: "Volviendo al proyecto de ley que nos ocupa, éste por primera vez aborda sistemáticamente al contencioso-administrativo..." (La Razón, miércoles 18 de enero de 2006, pág. 10^a).

10 Sentencia de 18 de abril de 1990 emitida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

11 Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1911/2013, 0100/2014 y 0967/2014.