Una lectura restaurativa acerca de los "códigos
éticos" de la policía: mucho más que mediación
policial

A restoring reading about the police's "ethical codes":
much more than police mediation

RESUMEN: En los últimos tiempos, la mediación policial está ganando protagonismo en el debate doctrinal sobre la necesaria modernización del sistema de Justicia. Los denominados “Códigos éticos” representan una posibilidad de interés para canalizar el potencial transformador de la Justicia restaurativa y para, en definitiva, hacer viable la mediación policial. En el presente trabajo se pretende analizar el acervo normativo internacional relativo a los Códigos éticos, y su influencia en la regulación española.

PALABRAS CLAVE: Mediación; Policía; Derecho penal.

ABSTRACT: In recent times, police mediation is gaining prominence in the doctrinal debate on the necessary modernization of the justice system. The so-called “ethical codes” represent a possibility of interest to channel the transformative potential of restorative justice and, specifically, to enable police mediation. In the present work it is to analyze the international legal acquis on ethical codes, and their influence on the Spanish regulation.

KEYWORDS: Mediation; Police; Criminal law.

SUMARIO.-I. MEDIACIÓN Y JUSTICIA RESTAURATIVA DESDE EL CONTEXTO DE PARTIDA.- II. POLICÍA Y JUSTICIA RESTAURATIVA: MUCHO MÁS QUE MEDIACIÓN POLICIAL.- 1. Mediación policial.- 2. En relación a los denominados “Códigos éticos”.- A) En el acervo normativo internacional: las Naciones Unidas y el Consejo de Europa.- B) Especial referencia a la Recomendación de 19 de septiembre de 2001.- C) En España.- III. CONCLUSIÓN.- IV. BIBLIOGRAFÍA.

I. MEDIACIÓN Y JUSTICIA RESTAURATIVA DESDE EL CONTEXTO DE PARTIDA

Mucha tinta se ha vertido en los últimos años en el ánimo de explicar el "fenómeno" de la mediación y su irrupción en el sistema de Justicia español. Resulta innegable que la dimensión del debate en la literatura especializada¹ -que, por cierto, transciende con creces el ámbito jurídico-, justifica la alusión al señalado carácter fenomenológico. La cuestión resulta bien diferente si de lo que se trata es de hablar de la mediación referida al ámbito penal. En este caso, las objeciones, dificultades y reparos han sido destacados una y mil veces por la doctrina². Como es sabido, el debate en relación al principio de oportunidad reglada, el presunto menoscabo de los fines del sistema de Justicia penal y, en definitiva, la propia configuración del actual proceso penal español, causan, junto al concurso de otros factores³, no pocas dificultades para la incorporación de la mediación al proceso penal de adultos.

Con todo, en los últimos años no han sido pocas las propuestas legislativas que han entrado a valorar la posibilidad de incorporar la mediación al proceso penal. Ello no puede causar extrañeza toda vez que esa línea venía determinada, en muy buena medida, por la superada Decisión Marco de 15 de marzo de 2001 por laque se aprobó el Estatuto europeo de la víctima en el proceso penal⁴-que el Estado español no transpuso- y, en la actualidad, por los requerimientos derivados de la Directiva 2012/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo⁵ de 25 de octubre de 2012, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos y por la que se procedió a sustituir la referida Decisión Marco.

En cumplimiento de las señaladas exigencias no sólo viene de ser promulgada la Ley 4/2015, de 27 de abril, por la que se aprueba el Estatuto de la víctima del delito⁶ -consecuencia directa de la ineludible transposición⁷ de la Directiva-, sino que también se ha venido incorporando la mediación en el articulado de las diversas propuestas que, en los últimos años, se han impulsado con el objeto de sustituir nuestra vetusta Ley de Enjuiciamiento Criminal⁸.

Aun cuando desde una perspectiva limitada-circunscrita únicamente a la opción mediadora-, lo cierto es que, tanto el Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal⁹ de 2011, como la nueva propuesta de Código Procesal Penal¹⁰ del año 2013 abordaban la regulación de la mediación. Infelizmente -al menos en lo que ahora respecta-, la referencia debe ser efectuada porque, descartada por motivos evidentes la ALECrim, todo parece indicar que la NPCPP también está abocada a dormir el sueño de los justos.

Con todo, el estado actual de la materia permite albergar algo de optimismo con respecto a la hasta hace bien poco herética mediación penal. Y aun cuando ello no sirva" para ameritar la convicción propia del legislador español -toda vez que el ánimo reformador surge de la necesidad de cumplir con las exigencias derivadas de nuestros compromisos internacionales-, debe ser saludado con la satisfacción propia de quien considera que la apuesta por el paradigma restaurativo significará un salto cualitativo en positivo para la Justicia penal española del siglo XXI.

Ello no obstante, tal y como se anticipaba, no pretende negarse aquí que los avances señalados no lo son sino con respecto a la mediación penal y no en relación a las restantes fórmulas restaurativas.

En efecto, el desarrollo de los círculos, conferencias, etc., no ha seguido un camino parejo al de la mediación. Con todo, a decir verdad, ello en nada obsta lo que aquí se pretende defender. Y es que, en primer lugar, lo realmente relevante, a nuestro juicio, es el acervo transformador del nuevo paradigma del Derecho Penal, esto es, la Justicia restaurativa, y no tanto la metodología empleada para vehiculizarla. Insistimos, no se niega la importancia del específico recurso, simplemente se relativiza su papel en beneficio de la socialización del paradigma restaurativo.

Además, en segundo lugar, a pesar de la limitada transposición del legislador español, lo cierto es que la Directiva de 2012 obliga en cuanto a la "restorative Justice" -aun cuando la versión en español de la Directiva aluda a la "Justicia reparadora" como discutible sinónimo dejusticia "restaurativa"¹²-y no únicamente en relación a la mediación.

Ello no obstante, más allá de las objeciones señaladas y de la, en nuestra opinión, desafortunada transposición, el leitmotiv óe la Directiva resulta claramente restaurativo, y ello, a la vista de las fobias que hasta hace bien poco despertaba la Justicia restaurativa y, particularmente, la mediación, supone un salto cualitativo nada desdeñable para la transformación del sistema de Justicia penal español, no sólo en lo evidente -desde las actuaciones policiales hasta la ejecución de las penas-, sino también en materia de prevención y de pacificación social.

II. POLICÍA Y JUSTICIA RESTAURATIVA: MUCHO MÁS QUE MEDIACIÓN POLICIAL

I. Mediación policial

A la hora de abordar la interacción de la actuación policial con la Justicia restaurativa¹⁵, particularmente con la mediación, se hace preciso realizar una consideración a modo de cautela: bajo la etiqueta "Mediación policial" se agrupan dinámicas que responden a parámetros bien diferentes. Nada nuevo bajo el sol: se trata de una consecuencia derivada de la necesidad de clasificar nuevas prácticas o institutos. El problema no radica tanto en que se denomine indebidamente una práctica, sino en que esa apelación acabe por generar más confusión que la clarificación que se procura a través de la categorización¹⁶.

Reconocen Gallardo y Cobler esta dificultad, cuando señalan que "(...) se concluyó que lo que hacíamos los Cuerpos de Seguridad, era Resolución Alternativa de Conflictos y el concepto de Mediación quizás no era el más adecuado; así que surgieron diferentes tendencias que utilizaban esta terminología en contra del de Mediación Policial, de hecho, en algunas Organizaciones aún se habla de RAC (Resolución Alternativa de Conflictos)"¹⁷. En esta línea, crítica igualmente con las implicaciones del concepto, Goldstein evita "(...) la palabra mediación y se hace una amalgama de teorización, práctica e investigación para discernir cómo podría la policía desempeñar un nuevo papel que estuviera menos vinculado sólo a la ley, sobre todo en aquellos casos en que esto es posible, siguiendo un criterio de intervención mínima"¹⁸.

No se insistirá lo suficiente: la delimitación a través de la que categorizar el proceder policial que aquí se propone resulta más que relevante, toda vez que la asignación de una denominación u otra, comportará la aplicación de un régimen y pautas bien diferentes. Obviar esas diferencias, bajo nuestro criterio, abre la puerta no sólo a la confusión -cuestión ésta nada desdeñable si se considera el tortuoso camino de las Alternative Dispute Resolutions en el sistema de Justicia español-, sino también a que se generen unas expectativas que, en tanto que indebidamente asignadas, nunca se van a ver satisfechas.

A nuestro juicio, acertar con la correcta conceptualización debe pasar, necesariamente, por identificar las prácticas que constituyen ejemplos de mediación policial. Y si ya de por sí la irrupción de la mediación ha resultado más que problemática, ni que decirtiene que la misma aplicada al ámbito policial concita en su seno una panoplia nada desdeñable de objeciones. De este modo, lejos de lo que pudiera parecer, insistimos, lo relevante es identificar las diversas prácticas que hoy día se cobijan bajo la denominada "mediación policial", porque reciban o no debidamente esa etiqueta, resultan recursos de interés para la incorporación de elementos de la Justicia restaurativa en la parte del sistema más vinculada con la actuación policial.

Así las cosas, cuando nos referimos a la mediación aplicada internamente al ámbito policial, en efecto, puede afirmarse, no sin cautela, que estamos en presencia de mediación policial¹⁹. La apelación a la cautela viene exigida porque, de igual modo podría rebatirse que se categoriza como mediación (intra)policial, lo que en cualquier otro contexto serían claros ejemplos de mediación laboral o incluso organizacional, toda vez que no se solucionan conflictos derivados del ámbito de actuación de la policía, sino de su propia organización.

Cabe, por tanto, identificar los dos supuestos señalados como mediación policial. Ahora bien, en aquellos otros en los que la policía desarrolla otro tipo de prácticas incardinables en la cultura mediadora, resulta más que discutible que de lo que se trate sea de mediación policial. Cuando los agentes efectúan labores del tipo referido -labores, por cierto, más que positivas-, gestionan el conflicto desde una perspectiva metodológicamente heterodoxa, útil y, por supuesto, plausible, pero que no constituye mediación stricto sensu. Cabría frente a esto que se señala, alegar que en el ADN de la mediación está su naturaleza flexible. No se pone en cuestión aquí la referida nota, ello no obstante, de la predicada flexibilidad no se infiere, necesariamente, la falta de forma de la mediación. En otras palabras, la ausencia de una concepción unívoca de formalidad no puede servir para negar la estructura mínima del procedimiento mediador, estructura que la inmensa mayoría de la literatura especializada reconoce²¹. Desde una perspectiva estricta, el supuesto analizado suscita no pocas dudas.

Dificultades semejantes se encuentran para defender que el supuesto representado por la opción mediadora aplicada a las quejas y reclamaciones de la ciudadanía frente a una actuación policial, pueda ser categorizado como "mediación policial". Constituye sin duda, una posibilidad de interés, pero se halla inserta -por extraño que pueda parecei— en la lógica de una suerte de mediación en consumo, y desde luego, en un plano diametralmente diferente al de un procedimiento mediador en el que ambas partes son particulares. Las implicaciones, como resulta fácil observar, son bien diferentes²².

Con todo, esta identificación crítica lo es únicamente a los efectos de delimitación conceptual, es decir, en nada obsta, a que prácticas como las referidas sean incluidas en un programa de mediación policial. Muy al contrario, cualquier programa que se precie de un mínimo de coherencia, debiera incorporar la señalada metodología. Y ello porque sin representar ejemplos acabados de mediación policial stricto sensu, constituyen conditio sine qua non para el correcto aprendizaje de la cultura mediadora. Así pues, con las cautelas apuntadas, no cabe duda de que las señaladas problemáticas pasadas por los referidos tamices metodológicos, son susceptibles de ser derivadas a una mediación lato sensu.

A este respecto se debe traer a colación el "Informe del Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, Thomas Hammarberg, referente a la gestión eficaz e independiente de las reclamaciones contra la policía", en el que se hace una prolija identificación de supuestos en los que una interacción incorrecta o, al menos, insatisfactoria entre la sociedad y la policía, puede ser gestionada -siempre que de la misma no se derive un proceso de investigación²³- a través de la mediación. En particular, cabe destacar sus puntos 59-61, de conformidad con los que "El agente de policía que se haga cargo de gestionar una reclamación para la que se ha considerado oportuno un proceso de mediación deberá trabajar para recopilar información sobre la reclamación, saber cómo quieren proceder tanto la persona reclamante como el agente objeto de la reclamación, y, en su caso, designar un mediador. Algunos ejemplos de cómo se puede resolver satisfactoriamente y dentro de un plazo aceptable una reclamación por la vía de la mediación: que un miembro del cuerpo de policía de rango superior dirija una carta a la persona reclamante en la que exponga los motivos de la actuación que ha motivado la reclamación y, en su caso, una disculpa; (...) con un encuentro entre la persona reclamante y el agente que ha sido objeto de reclamación, con la presencia de representantes, en su caso, y bajo la supervisión de un miembro del cuerpo de policía de rango superior o un mediador independiente".

En otro orden de cosas, es preciso destacar un reparo de envergadura nada desdeñable. Y es que, a la vista del ámbito competencial de la policía²⁴, es preciso preguntarse: ¿cómo podría tener lugar esa mediación? Está claro que si la mediación se emplea a nivel interno para solucionar conflictos intra-policiales o se practica por agentes sobre conflictos previamente derivados, dada la ausencia de especificidades de relevancia, el procedimiento no presenta dificultad alguna. Así pues, responder a la pregunta exige dejar estos supuestos al margen, y centrarnos en el que, a nuestro juicio, atesora una naturaleza sino más genuina, desde luego sí más prototípicade lo que intuitivamente puede ser considerado como "mediación policial": la mediación "en caliente"²⁵.

Lejos de lo que inicialmente pudiera pensarse, en este tipo de procedimiento mediador -"en caliente" esto es, ¡n situ, en el momento-, se cumplirían las exigencias de una concepción estricta de mediación policial, toda vez que este tipo de mediación desarrollada sobre el terreno, únicamente²⁶ puede ser practicada por la policía. En esta modalidad, no cabe duda de que la mediación versa sobre el ámbito de actuación de la policía y que, en muchos casos, no admitirá derivación a una mediación posterior, motivo por el que, la mediación así desarrollada, resulta inequívocamente policial. Y es que, en no pocos casos, ante un requerimiento de actuación por parte de la policía, la derivación a una mediación posterior puede ser la bocanada de oxígeno que acabe por avivar el conflicto. Por eso, en esos supuestos, la posibilidad de efectuar -si las condiciones lo permiten- una mediación en el momento, puede servir sino para solucionar la controversia, para por lo menos aminorar su virulencia, entrando así en una lógica de gestión del conflicto que entronca directamente con la orientación preventiva del sistema de Justicia penal²⁷.

Más allá de las potencialidades que se vienen de destacar, lo cierto es que no se puede negar que la mediación policial puede comportar, en no pocos casos, implicaciones de ejercicio profesional, en materia de tiempos, etc. Entre ese marco de dificultades cabe destacar, en primer lugar, que la mediación policial pone en tela de juicio el concepto tradicional de autoridad, dada la condición de autoridad pública de los miembros de la policía. Además, en segundo lugar, las especificidades de la mediación policial friccionan con algunos de los principios tradicionales de la mediación. Y es que, por ejemplo, un agente únicamente puede ser imparcial dentro de los umbrales determinados por su marco competencial, toda vez que una de sus funciones es la de protección, con todo lo que ello comporta en cuanto al orden público, o cuando hay derechos fundamentales en juego²⁸. De igual modo, resultan evidentes las interacciones que dificultan la confidencialidad del procedimiento, en tanto que, en no pocos casos, las actuaciones se desarrollan en espacios sin privacidad. Otro tanto cabría señalar con respecto a la neutralidad²⁹ y a la voluntariedad del procedimiento, en atención a aspectos tales como, por ejemplo, la presencia del agente durante la prestación del consentimiento. Se trata "(...) en esencia, el problema del poder. En la medida en que la mediación parte de la base de que el tercero que la práctica sólo tiene autoridad sobre el proceso y no puede tomar el menor asomo de decisión, puesto que esto forzaría la voluntariedad de las partes afectadas, no sólo tenemos un problema de una posible carencia de neutralidad (según como sea el caso) sino que se tiene que ver cómo el agente es percibido más por sus habilidades profesionales que por el valor de su estatus de autoridad y representante del orden público"³⁰.

Así las cosas, para poder viabilizar el procedimiento y acomodar los principios de la mediación a su práctica en el ámbito de actuación de la policía, es preciso abrazar un concepto amplio de mediación para cualquiera de sus variantes, sean estrictas o latas. Y es que la mediación aplicada al ámbito policial "(...) requiere renunciar a antiguos paradigmas de imposición autoritaria motivo por el cual se ve a la mediación y la resolución de conflictos como algo novedoso y algo que cuando se inicia provoca recelos (...) La mediación policial se ha de diferenciar de los procesos habituales de mediación (...)"³¹. Y es que, a nuestro juicio, no se puede medir la mediación aplicada al ámbito de actuación policial desde los parámetros de la mediación más tradicional o prototípica, pues el carácter impropio de este tipo viene determinado por la propia especificidad de un objeto³² que no es sino el resultado mestizo de una hibridación de diversos ámbitos.

Así pues, con el marco limitado a la conceptualización que venimos de efectuar, en lo que ahora interesa, trataremos de explicar la mediación policial desde una perspectiva circunscrita a un tema de actualidad para las funciones policiales como es, la irrupción de los denominados "Códigos éticos".

A) En el acervo normativo internacional: las Naciones Unidas y el Consejo de Europa

El debate en relación a los principios básicos de actuación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad cuenta con no pocos antecedentes de relevancia en el ámbito internacional³³. Interesa comenzar ahora destacando la Resolución 690 relativa a la Declaración sobre la Policía, adoptada el 8 de mayo de 1979 por la Asamblea parlamentaria del Consejo de Europa, así como la posterior Resolución 169/34 del 17 de diciembre del mismo año 1979, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que adopta el Código de conducta para funcionarios³⁴ encargados de hacer cumplir la ley³⁵. A pesar de la sucesión cronológica, lo cierto es que el proceso de elaboración del texto de la ONU es anterior al aprobado por el Consejo de Europa, por lo que, a la vista de la formulación de ambos documentos, cabe interpretar que el primero ha servido de base de este último, toda vez que ha accionado los ejes fundamentales para la Declaración del Consejo de Europa³⁶.

La importancia del texto de la ONU queda fuera de toda duda, toda vez que analiza los motivos y finalidades que deben presidir la redacción de un Código como el que ahora interesa³⁷. Sin embargo, lejos de lo que inicialmente pudiera parecer, el iter no ha sido, ni mucho menos, sencillo. Basta para ilustrar lo señalado, traer a colación, por ejemplo, el quinto Congreso de la ONU sobre la Prevención del Crimen y Tratamiento del Delincuente -Ginebra del I al 12 de septiembre de 1975-, en el que se abordó, sin éxito, la conveniencia de articular un código ético policial. Con todo, en las mociones se logró destacar, finalmente, la necesidad de configurar un grupo de especialistas para evaluar la posibilidad de arbitrar un código internacional de ética policial.

Buena prueba de la relevancia del señalado texto, es que el mismo tuvo una notable influencia reflejo en el Estado español³⁸, en concreto, en la Orden de 30 de septiembre de 1981 por la que se dispone la publicación del acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de septiembre de 1981 sobre principios básicos de actuación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

B) Especial referencia a la Recomendación de 19 de septiembre de 2001

Como es sabido, atravésde la Recomendación 10 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre el Código Europeo de Ética de la Policía³⁹ del año 2001, se pretendió, justamente, proporcionar un modelo de Código para las fuerzas o servicios de policía públicos tradicionales, o a otros órganos autorizados y/o controlados por los poderes públicos cuyo principal objetivo fuese el de asegurar el mantenimiento del orden en la sociedad, y que contaran con autorización por el Estado para emplear la fuerza y/o poderes especiales para lograr este objetivo⁴⁰.

Entre los diversos puntos que en la Recomendación se señalan, nos interesa destacar los que a continuación se relacionan. En primer lugar, de conformidad con el punto 12, la policía debe estructurarse de modo tal que sus agentes cuenten con el respeto de la población como profesionales responsables de la aplicación de la Ley. Asimismo, en segundo lugar, el punto 18 destaca que la referida estructura debe servir para incentivar las buenas relaciones con la población y, en su caso, una colaboración efectiva con otros organismos, las comunidades locales, organizaciones no gubernamentales y otros representantes de la sociedad, incluidos grupos minoritarios étnicos.

Desde una perspectiva reparadora y resocializadora la policía debe, por un lado, garantizar a la víctima del hecho delictivo, sin ningún tipo discriminación, el apoyo, la asistencia y la información que precise⁴¹. Además, por otro lado, la privación de libertad debe limitarse todo cuanto sea posible y, siempre, considerando la dignidad y las necesidades personales del detenido⁴².

Sin embargo, a nuestro juicio, la disposición que mejor permite la incorporación de la vía restaurativa al Código ético viene de la mano del punto 62 de la Recomendación. Y ello fundamentalmente porque subraya la conveniencia de incentivar "(...) la implantación de mecanismos que favorezcan la responsabilidad y que se basen en la comunicación y la comprensión entre la población y la policía"⁴³. Se ajustan a la perfección a esta lógica, por ejemplo, las face-to face conferences of victims, offenders and stakeholders. A través de estas conferencias se procura que sean las propias partes las que planteen un acuerdo satisfactorio para ambas, especificando para ello, los efectos generados por la perpetración del hecho delictivo y sus eventuales consecuencias ad futurum^AA. Entre las características que la definen se puede destacar, sobre ciertos procesos de carácter colectivo⁴⁵, el rol desarrollado por los asistentes del victimario que, bajo una suerte de dirección, participan a modo de facilitadores de un acuerdo derivado de la propuesta de conferencia, que puede, en su caso, incorporar la reparación⁴⁶.

El aludido carácter colectivo no hace sino acentuarla naturaleza restaurativa de la metodología⁴⁷. Tan es así"(...) que algunos autores consideran que el conferenáng es la práctica más restaurativa de todas, al incluir en el proceso no sólo a los afectados directamente por el delito, sino también a los afectados secundarios, esto es, a los que viven en el entorno del infractor y la víctima -integrantes de organizaciones educativas, religiosas o sociales del territorio de proximidad de las partes- y al conjunto de la sociedad, representada por los trabajadores de la administración pública con un cierto nivel de autoridad (policía, jueces, fiscales, entre otros)"⁴⁸.

Asípues, detodo cuanto se ha señalado y, particularmente, de este último punto cabe inferir la presencia en la Recomendación, de algunos elementos restaurativos, no sólo por la especial consideración a la víctima y al victimario, sino por las continuas referencias a la perspectiva comunitaria del conflicto representado por la comisión del hecho delictivo. ¿Qué otra interpretación cabría extraer a la vista de la alusión de que los mecanismos "se basen en la comunicación"? A nuestro juicio, únicamente una lectura en clave restaurativa permite dar salida al desiderátum de la Recomendación.

Esta interpretación cobra fuerza si se atiende a lo señalado -en relación al referido punto 62- por el memorando de la publicación a través de la que el Consejo de Europa editó la Recomendación. De conformidad con el que el "Paragraph 62 encourages the development of public-police relations through accountability mechanisms. These should bringthe publie closerto the pólice and would contribute to a better mutual understanding and fosterthe settlement of disputes between the pólice and the publie. Mechanisms for such accountability could include a mediation or complaints structure that provides contact and negotiation and an informal method of dispute resolution. Preferably, such mechanisms should be independent of the pólice"⁴⁹.

Asípues, no cabe duda de que, a la luz de la Recomendación, resulta de interés el desarrollo de un proceso comunicativo entre la policíay la sociedad, que permita una paulatina aproximación y que contribuya a lograr un mejor entendimiento recíproco y a incentivar la resolución de sus conflictos. Asimismo, se estima que, a través de la mediación o un sistema de gestión de reclamaciones que proporcione un método informal de resolución de conflictos, se puede facilitar la imprescindible rendición de cuentas.

Con todo, aun cuando las disposiciones resulten de interés desde una perspectiva restaurativa⁵⁰, lo cierto es que, en primer lugar, la literalidad de la redacción exige al lector poco menos que un ejercicio exegético. Cabe colegir de la filosofía del texto la señalada óptica, ello no obstante, en segundo lugar, la referencia se arbitra de un modo tan sumamente vago e impreciso que, incluso como Recomendación, resulta poco ambiciosa a los efectos de significar un elemento de consideración en el Código Europeo de Ética de la Policía. En otras palabras, aun cuando se trate de una Recomendación, difícilmente se podrá promocionar una específica implementación entre los Estados miembros, cuando ni tan siquiera el texto-canon resulta diáfano en cuanto al desiderátum.

C) En España

Cabe a este respecto subrayar, en primer lugar, la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2003, de 7 de abril, de Ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Cataluña, toda vez que a través de su artículo segundo se establecen los principios básicos de actuación de la policía autonómica. En lógico desarrollo con esto que se viene de señalar, se hace preciso destacar la Resolución I NT/1828/2004, de 14 de junio, por la que se aprueba la Instrucción para la incorporación y aplicación del Código Europeo de Ética⁵¹ de la Policía con respecto a la actuación y la intervención de la policía de la Generalitat-Mossos d'Esquadra que, en su punto 6, en relación a las funciones de intervención en la resolución amistosa de conflictos privados, indica que, "La policía de la Generalitat-Mossos d'Esquadra, en el marco de las funciones que le atribuye la Ley 10/1994, de 11 de julio, de la policía de la Generalitat-Mossos d'Esquadra, y, específicamente, el artículo 12.1 cuarto, de acuerdo con el fomento de las relaciones con los diferentes grupos y colectivos sociales, potenciará los instrumentos adecuados para conseguir la resolución amistosa de los conflictos privados mediante las actuaciones de mediación social que sean necesarias".

En línea semejante, en el punto 7.2, en relación a la responsabilidad y control de la policía de la Generalitat-Mossos d'Esquadra, se dispone que "La policía de la Generalitat-Mossos d'Esquadra tiene que impulsar la implantación de mecanismos que permitan resolver los conflictos entre la ciudadanía y la policía basados en la comunicación y en la comprensión mutua entre ambas partes, sociedad y cuerpo policial".

Fruto de los referidos antecedentes fue aprobado, a través de la IRP/3648/2010, de 12 de noviembre, el Código de ética de la policía de Cataluña⁵². El Código de 2010 resulta de interés desde una perspectiva restaurativa toda vez que, en el mismo, abundan las disposiciones vinculadas a la mediación, la conciliación, etc. Véase a este respecto, en primer lugar, lo señalado en su artículo 48, de acuerdo con el que "Las funciones de prevención de las personas miembros de los cuerpos de policía de Cataluña constituyen un contenido esencial de su actividad pública en la medida en que expresan su participación en las políticas sociales (...) Igualmente, cumplen tareas de prevención en la regulación y vigilancia del tráfico, en los primero auxilios, en coordinación con otros servicios, ante situaciones de emergencia y en la mediación en los conflictos individuales y sociales con el fin de evitar, en la medida en que sea posible, que trasciendan al ámbito penal".

En línea semejante se pronuncia, en segundo lugar, el artículo 79 del Código, de conformidad con el que la formación de la policía debe incorporar el aprendizaje de métodos para la resolución pacífica de controversias y métodos de mediación y negociación⁵³.

Mención aparte, dada su indudable relevancia, merece lo dispuesto en el artículo 41, de acuerdo con el que "Sin perjuicio de las diligencias policiales que sean oportunas en el caso de la comisión de una infracción penal, la organización de las policías de Cataluña, a través de las personas especializadas o de las autoridades encargadas de la resolución pacífica de conflictos, tiene que fomentar los mecanismos de mediación en conflictos entre los/las ciudadanos/as, con el fin de favorecer, si es posible, la resolución pacífica y la disminución de los efectos. La función mediadora (...) se consigue mediante los contactos estables con personas y entidades que representen los intereses de su actividad en el ámbito territorial, en coordinación con los otros servicios (...) Desde este conocimiento mutuo pueden incidir en la solución amistosa y razonada de los conflictos individuales y sociales (...)".

Desafortunadamente este primer Código contó con menos éxito del esperado, toda vez que, pocos meses después de su aprobación, la norma fue derogada⁵⁴. Con todo, a través del Acuerdo del Govern número 25, de 24 de febrero el presente año 2015, viene de aprobarse un nuevo Código de ética de la Policía de Cataluña, en el que explícitamente se señala, en relación a la actuación de la Policía, que "En la medida de lo posible, la Policía de Cataluña debe tratar de resolverlas situaciones de conflicto a través de la mediación, del diálogo y de otros métodos de resolución que no impliquen necesariamente el uso de la fuerza. En aquellas situaciones en las que se considere que se han agotado los mecanismos de resolución mencionados en el punto anterior o no haya sido posible llevarlos a cabo, se podrá hacer uso de la fuerza cuando sea estrictamente necesario para el cumplimiento de sus funciones"⁵⁵.

Así pues, aun cuando, tal y como se indicaba supra, la Recomendación resulta ambigua al respecto, el Código catalán ha sabido corporeizar el leitmotiv de la misma, no sólo con una indicación en positivo en relación a las posibilidades de actuación de la Policía, sino al deslizar la consideración subsidiariay proporcional del uso de la fuerza. Probablemente ello no se trate de un conjunto de casualidades, sino de una causalidad: la firme determinación que, desde hace años, ha venido mostrando la Generalitat de Cataluña en la materia, determinación que, insistimos, no ha sido casual, ni coyuntural, sino fruto de un ejercicio colectivo de reflexión que trasciende las muy diversas sensibilidades de las diferentes organizaciones políticas que, a lo largo de estos últimos años, han contado con responsabilidades de gobierno en la comunidad autónoma catalana⁵⁶.

Con desigual importancia, en el marco de la comunidad autónoma gallega puede destacarse la Ley 8/2007, de 13 junio, Ley de Policía de Galicia, cuyo artículo 15.1 señala que el Cuerpo de Policía de Galicia ejercerá, en el ámbito de seguridad ciudadana, las funciones legalmente atribuidas, "(...) especialmente: (...) Mantener el orden público, de acuerdo con el ordenamiento jurídico; (...) Prevenir la comisión de actos delictivos e intervenir cuando fueran cometidos; Intervenir en la resolución amistosa de conflictos privados si fuese requerido"⁵⁷.

A nivel estatal⁵⁸ -más allá de lo ya señalado en relación a la Orden de 30 de septiembre de 1981- hay que comenzar por destacar la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo, reguladora de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, no sólo porque en su capítulo segundo se recojan los principios básicos de actuación que, en opinión de Gallardo y Cobler, "(...) constituyen un auténtico código deontológico para la Organización Policial"⁵⁹, sino porque, en relación al Consejo de Policía, su artículo 25 hace una reveladora alusión a la posibilidad mediadora. En particular, el referido artículo señala que "Bajo la presidencia del Ministro del Interior o persona en quien delegue, se crea el Consejo de Policía, con representación paritaria de la Administración y de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía. Son funciones del Consejo de Policía: La mediación y conciliación en caso de conflictos colectivos (...)"⁶⁰.

En efecto, con todo lo sorprendente que resulta el punto de partida, lo cierto es que el mismo no ha contado con el debido desarrollo, en tanto que no se ha profundizado de manera significativa la línea emprendida. Más allá de la ausencia de referencias de relevancia en materia restaurativa, la reciente promulgación de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional ha venido a confirmar que no sólo no se intensificado la presencia de elementos del nuevo paradigma, sino que tampoco se ha diversificado la referencia pre-existente. La única referencia que la señalada ley efectúa a la mediación no hace sino reproducir los parámetros del derogado artículo 25 de la Ley Orgánica 2/1986, toda vez que su artículo 94 destaca que "Bajo la presidencia del Ministro del Interior o persona en quien delegue, existirá el Consejo de Policía, órgano colegiado de participación con representación paritaria de la Administración y de los representantes de los miembros de la Policía Nacional. Son funciones del Consejo de Policía: La mediación y conciliación en caso de conflictos colectivos"⁶¹.

III. CONCLUSIÓN

Si bien las notas que mejor definen la actual interacción entre la Justicia restaurativa y los protocolos de actuación y/o códigos éticos de la policía, son la vaguedad y la imprecisión, lo cierto es que formulaciones como las supra destacadas, habilitan un espacio para que, con voluntad, se intensifique la magnitud de la referida interrelación.

En palabras de Janson⁶² -Director General de Asuntos Jurídicos del Consejo de Europa, Secretario del Comité de Expertos sobre ética policial y problemas en relación con la policía y, a la postre, encargado de elaborar el borrador del Código Europeo de Ética de la Policía-, con la Recomendación de 2001 se pretendía, entre otras cuestiones: la promoción de una "Policía cercana al ciudadano", de las "funciones de asistencia y servicio y una disposición general de respeto de los derechos fundamentales (los derechos humanos)", y el fomento de "unas buenas relaciones entre la policía y el ciudadano". Con esta finalidad el Código propone que "la organización de la policía esté tan abierta a la sociedad como pueda", en tanto que "debe reflejar la sociedad a la que sirve" y que en cuanto a la cualificación, reclutamiento y fidelización del personal, habrá de considerarse la "Capacidad de discernimiento, actitud abierta y habilidades comunicativas", para "fomentar la comunicación y la comprensión mutua entre el ciudadano y la policía".

Frente a lo alegado por Janson -que no trata sino de corporeizar el leitmotiv de la Recomendación-, cabría oponer que, finalmente, muchas de las indicaciones debieran darse por sentadas en cualquier Estado de Derecho. Con todo, como es sabido, lo cierto es que, lamentablemente, ello dista mucho de ser así. En un continente azotado por las tensiones político-territoriales, la conformación de democracias jóvenes, aún por consolidar y, por tanto, de cuerpos de policía que han transitado por diversos estadios al tiempo que los sistemas políticos evolucionaban, estas referencias lejos de ser improcedentes, resultan más que convenientes. En palabras del señalado autor "Aunque se empezó a trabajar en un código de ética a partir de la necesidad de una reforma policial en la Europa del Este, existen reformas policiales en curso tanto en las democracias más jóvenes como en las más experimentadas"⁶³.

Como es fácil observar, lo cierto es que buena parte de las señaladas proclamas no tienen un fácil traslado sino es desde una perspectiva restaurativa⁶⁴. Es más, a la luz todo ello del artículo 25.2 de la Constitución española⁶⁵, sino restaurativo, ¿de qué otro modo -efectivo, entiéndase- cabría interpretar las referidas finalidades y objetivos? Además, ¿cómo se puede fiscalizar la correcta interiorización de los valores señalados en el Código? A nuestro juicio, únicamente a través de la estrategia restaurativa podrán ser incorporados los valores, no por adhesión, sino por la socialización propia del natural aprendizaje de los miembros de la policía.

Pero es más, en un sistema que camina hacia lo restaurativo, ¿cabe acaso que la policía nacional y/o homólogos actúen en línea divergente al sistema en el que operan? Como es sabido, la presencia de elementos restaurativos no excluye la presencia de otros tantos de signo diferente. Es decir, dado el actual estado de cosas, no pretende aquí afirmarse la existencia "(...) de dos modelos, el de la justicia restaurativa y el de la justicia distributiva, como si fueren antagónicos y hubiere que optar necesariamente por uno de ellos"⁶⁶. Con todo, resultaría absurdo negar que la aspiración final de quienes escriben, es la de un cambio en el modelo de Justicia, particularmente, en el modelo de Justicia penal.

Tal y como se destacaba supra, se advierte en diversas reformas y proyectos de modificación del sistema de Justicia penal español, una tendencia -formal y, en buena medida, motivada por los imperativos derivados de nuestros compromisos supra-estatales, filo-restaurativa-. Así pues, dada la señalada tendencia, insistimos: ¿cabe acaso que la policía nacional y/o homólogos actúen en línea divergente al sistema en el que operan?

A este respecto, lo cierto es que no se discute aquí que "El nivel adecuado de aplicación para este nuevo modelo policial es el municipio, así que la Policía Local tiene la infraestructura adecuada por su naturaleza de proximidad a la ciudadanía, que puede favorecer la interrelación de las instituciones que lo componen, que propicia el trabajo en coalición, y también, por nuestra capacidad de movilizar los recursos de la ciudad, lo que beneficia la percepción de seguridad, algo que además, es nuestra misión"⁶⁷. Con todo, más allá del supuesto prototípico de la mediación policial vinculada al ámbito local, ello no implica que no sea posible en otros ámbitos. Es más, a nuestro juicio, el potencial restaurativo de la mediación policial encuentra mucho mejor acomodo en supuestos en los que interviene, con más vigor, el elemento penal.

En este sentido, más allá de la Policía Municipal, la mediación cuenta ya con referentes en otras Policías como, por ejemplo, la Policía Nacional. Con ello lo que se señalar es que la mediación policial es mucho más que mediación comunitaria. Experiencias como la desarrollada entre lajefatura Superior de Policía de Andalucía Oriental en colaboración con la Universidad de Granada, así lo acreditan. Orientada, fundamentalmente -en lo que ahora interesa-, a la solución de los conflictos surgidos en relación a las "antiguas" faltas de injurias, amenazas y daños -en particular, la antigua falta de daños del art. 625.1 del Código Penal⁶⁸, artículo derogado por la disposición derogatoria única de la Ley Orgánica número 1/2015, de 30 de marzo-, la mediación policial, en los parámetros del proyecto granadino, se estructura de manera pre-procesal, toda vez que una vez iniciado el proceso, si bien la mediación y la Justicia restaurativa cuentan con otras posibilidades, el papel de la policía en ellas, pierde vigor⁶⁹.

El ejemplo granadino evidencia no sólo que la mediación policial vinculada al ámbito penal es factible, sino que es altamente recomendable. ¿Por qué entonces negar un instrumento como la mediación, al que se le adjudiquen tantas bondades, a un delito privado de injurias, por ejemplo? ¿Por qué limitar su virtualidad a molestias y problemáticas de convivencia?

Asilas cosas, y sin desconsiderar la multitud de objeciones⁷⁰, ¿porqué apostar finalmente por la "mediación policial"? Pues fundamentalmente porque, en palabras de Redorta⁷¹, más allá de que "Las dificultades de aplicar la mediación en el campo de la policía son reales y objetivas y derivan tanto del propio discurso de la mediación como de la propia tarea policial", y de que "No considerar o minimizar este hecho conducirá al fracaso o a 'quemar la idea de la mediación como recurso potente", lo cierto es que "(...) es una excelente apuesta estratégica si se implanta con rigor". Y es que la mediación policial contribuye a la cohesión social en el ámbito comunitario y, de este modo, posibilita la profundización en las orientaciones preventivas⁷² y resocializadoras del sistema de Justicia penal. Por consiguiente, además de los beneficios de la respuesta restaurativa -que debe comportar, siempre, reparación para la víctima, resocialización para el victimario y participación en la resolución para la comunidad-, este tipo de mediación policial "(...) permite no sólo solucionar los conflictos, sino evitar que éstos lleguen a convertirse en delitos o en delitos más graves. Esto es claramente una estrategia proactiva (...) La labor mediacional de la policía (...) tiene la virtud de ayudar a restaurar el control social informal, el sistema de prevención del delito más eficaz. Cuando la gente se siente implicada en lo que sucede en una zona, allí donde viven, se une para controlar el espacio y para intervenir en los inicios del conflicto, antes que escale hasta convertirse en un delito o en un delito grave"⁷³.

NOTAS

El presente trabajo se enmarca en la ejecución del Proyecto que, sobre las modificaciones del proceso penal, financia la Fundación Privada Manuel Serra Domínguez.

* Raquel Castillejo Manzanares Catedrática de Derecho Procesal de la Universidad y Directora del Centro Integral de Análisis y Resolución de Conflictos de la misma Universidad. Ha participado en más de trece proyectos de I+D+i financiados en convocatorias públicas. Es autora de más de doce monografías y más de ciento sesenta artículos y capítulos de libro; ha impartido más de doscientas conferencias impartidas en España y en América Latina; ha dirigido más de ocho obras colectivas; y ha organizado más de cincuenta actividades I+D+i. Es miembro de la Red Transversal de Estudios de Género en Ciencias Humanas, Sociales y Jurídicas del CSIC, de la Asociación de Mujeres Investigadoras y Tecnólogas, del Observatorio Estatal de Violencia de género, del Consejo Editorial de la Revista Práctica de Tribunales, miembro evaluador de la ANECA, etc. Correo electrónico: raquel.castillejo@usc.es

** Cristina Alonso Salgado Investigadora del Área de Derecho Procesal de la Universidad de Santiago de Compostela. Es Licenciada en Derecho y Ciencias Políticas y de la Administración, y Doctora en Derecho con mención europea (Premio Extraordinario de Doctorado) por la misma Universidad. Es autora de más de sesenta artículos y capítulos de libro; ha impartido más de cien conferencias, charlas y comunicaciones en países como México, Portugal, España, etc.; ha coordinado tres obras colectivas; ha participado en la organización de más de treinta actividades I+D+i; y ha realizado estancias de investigación, entre otros, en el Institute Advanced Legal Studies de Londres, en el Institut de Recherche Juridique de la Sorbonne, y en el Dipartimento di Scienze giuridiche “A. Cicu”, Università di Bologna. Correo electónico: cristina.alonso@usc.es

2 De interés, Cabezudo Rodríguez, N.: “El último (y controvertible) credo en materia de política criminal, justicia restaurativa y mediación penal”, La Ley Penal, 2011, núm. 86. Véase igualmente la perspectiva crítica en algunos pasajes de Chozas Alonso, J.M.: “La conformidad penal española y el ‘patteggiamento’ italiano. Breve estudio de Derecho comparado”, La Ley Penal, 2013, núm. 104, etc.

3 Definición del ámbito objetivo, del ámbito subjetivo, etc.

4 En adelante, Decisión Marco. Recordemos asimismo que el Gobierno Español, no cumplió con la obligación encomendada por los artículos 10 y 17 de la Decisión Marco, toda vez que pretendía ser acometida a la vez que la promulgación de la imprescindible nueva LECrim. Más concretamente, el Gobierno español señaló mediante respuesta parlamentaria escrita 4/001242/000 de 9 de julio de 2004 que “(…) se trata de una cuestión que se aborda dentro de la reforma legal de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, donde se examinará la conveniencia de su incorporación, así como las cuestiones relativas a los tipos penales donde puede aplicarse, la determinación de los mediadores, los efectos y consecuencias de la misma”, Castillejo Manzanares, R.: Hacia un nuevo proceso penal. Cambios necesarios, La Ley, Las Rozas (Madrid), 2010, p. 174.

5 En adelante, Directiva.

6 En adelante, Ley 4/2015.

7 Parcial.

8 En adelante, LECrim.

9 En adelante, ALECrim.

10 En adelante, NPCPP.

12 Nótese el necesario matiz. Con todo, incluso en defensa de una correctísima concepción, hay autores que emplean en lengua española –o empleaban en otra altura del debate- “Justicia reparadora”. Véase en este sentido, Tamarit Sumalla, J.: “La justicia reparadora: ¿una justicia para la víctima?”, en AA.VV. Manual de victimología (coord. por E. Baca Baldomero, E. Echeburúa Odriozola, y J. Tamarit Sumalla), Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, p. 453.

13 Y es que en la versión oficial se transita desde la restorative Justice, a la “Justicia reparadora”, reconociendo, ad maiorem, la Real Academia de la Lengua Española el adjetivo “restaurativo”.

14 Así, frente a la conocida determinación de la antigua Decisión Marco, la Directiva únicamente se refiere una vez a la mediación y es justamente, para establecer cautelas en su aplicación. A mayores, la alusión se realiza en el considerando n.º 46 y no en el articulado: “Los servicios de justicia reparadora, incluidos, por ejemplo, la mediación entre víctima e infractor (…) pueden ser de gran ayuda para la víctima, pero requieren garantías para evitar toda victimización secundaria y reiterada, la intimidación y las represalias. Por tanto, estos servicios deben fijarse como prioridad satisfacer los intereses y necesidades de la víctima, reparar el perjuicio que se le haya ocasionado e impedir cualquier otro perjuicio adicional (…)”.

15 “Se considera a Herman Goldstein (…) el promotor de la idea del agente de policía como profesional capaz de resolver problemas, y de hecho ha dedicado su obra a esta temática de forma prioritaria”, en Redorta Lorente, J.: “Aspectos críticos para implantar la mediación en contextos de policía”, RCSP, 2004, núm. 15, p. 32. El propio Goldstein “Desarrolló el concepto ‘problem oriented plicing’ (POP). Sugirió que la solución de problemas es la esencia del trabajo policial y abogó para que los policías identifiquen las causas de los mismos. Basado en este concepto se desarrolló un modelo para identificar, analizar y resolver problemas específicos. La primera experimentación formal del modelo de policía orientada a los problemas tuvo lugar en la ciudad de Madison en los Estados Unidos en el año 1981. Se demostró que el Departamento de Policía puede hacer una mejor utilización de los recursos y aumentar la efectividad de los Oficiales de Policía (…)”, en Gallardo, R. y Cobler, E.: Mediación policial. El manual para el cambio en la gestión de conflictos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012, p. 46.
Nótese al respecto, igualmente, que el punto 7 de la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder, Resolución 40/34 de la Asamblea General de 29 de noviembre de 1985, de conformidad con la que “Se utilizarán, cuando proceda, mecanismos oficiosos para la solución de controversias, incluidos la mediación, el arbitraje y las prácticas de justicia consuetudinaria o autóctonas, a fin de facilitar la conciliación y la reparación a favor de las víctimas”.

16 En cuanto a este apartado 2.1 vid. Castillejo Manzanares, R. y Alonso Salgado, C., “Notas para un proyecto de mediación policial en la comunidad autónoma gallega”, en AA.VV., La mediación a examen: experiencias innovadoras y pluralidad de enfoques (coord. por R. Castillejo Manzanares), Universidad de Santiago de Compostela, Santiago de Compostela, 2017.

17 Gallardo, R. y Cobler, E.: Mediación, cit., pp. 40-41.

18 Continúa señalando Redorta Lorente, “Algunos modelos se han llevado a la práctica, por ejemplo el denominado SARA (Scanning, analysis, response, assessment) desarrollado en los Estados Unidos (…) por el Police Executive Research Forum. En este caso se trata de identificar el problema, analizarlo, actuar para mitigarlo y comprobar si la respuesta funciona. Este modelo ha tenido un seguimiento sistemático al menos hasta 1995”, en Redorta Lorente, J.: “Aspectos”, cit., p. 32.
El tema cuenta con no pocas implicaciones y, justamente por ello, no podemos sino discrepar cordialmente con Gallardo y Cobler, cuando señalan: “(…) ¿por qué perdernos en discursos terminológicos?, Resolución Alternativa de Conflictos con la colaboración de la Policía, es mucho más largo y farragoso que ‘Mediación Policial’, y como ésta es una página empezada pero ni mucho menos acabada (…) ¿por qué no hacerlo, como ya hemos dicho?, con la idea de tener un discurso propio: lo que hace la Policía cuando colabora en la resolución alternativa de conflictos es Mediación Policial (…)”. Y continúan indicando “(…) exactamente eso y no otra cosa ¿cómo? Lo iremos viendo a lo largo de estas páginas (eso pretendemos), marcando estilo, contribuyendo a un cambio de paradigma dentro de la Organización Policial, a otra forma de hacer las cosas, en el marco de la Conflictología, en la referencia de la Policía Comunitaria y de Proximidad como eje fundamental de trabajo (sin que podamos, de momento, dejar de lado la visión de una Policía Solucionadora de Problemas y/o intervención, ya que cualquier estrategia de Policía a corto y medio plazo, no puede ni debe renunciar a estos modelos). Pero también es importante y necesaria la terminología, ya que acuñar un nombre supone “ponerle cara”, y en este aspecto es importante que decidamos cómo llamar a la herramienta, a nosotras nos parece que Mediación Policial está muy acertado, y que es apropiado, porque poniendo nombre a las cosas es cuando las ves, las reconoces y puedes empezar a entenderlas y aplicarlas”, en Gallardo, R. y Cobler, E.: Mediación, cit., p. 41.

20 Piénsese por ejemplo en un conflicto entre el profesorado de un centro educativo: ¿estamos en presencia de una mediación laboral o escolar? Los límites son etéreos, no cabe duda, con todo, ello no debe servir para habilitar otros tantos supuestos en los que, la imprecisión conceptual no puede ser justificada con base en una zona de confluencia. Y es que si no hay un ámbito de común convergencia, lo que hay es, simplemente, una indebida delimitación conceptual.

21 Por ejemplo, Consejo General Del Poder Judicial, Guía para la práctica de la mediación intrajudicial, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2012.

22 Acerca de las diversas modalidades de mediación policial: “Dicho lo cual, y adentrándonos en una posible presentación del esquema en el que configuraremos el entorno ‘Medipol’, apuntaremos su articulación por ámbitos: El primer ámbito versará entre un agente y un ciudadano, y lo denominaremos Mediación Extra- Cuerpo o MEC. La segunda entre componentes de la Institución dada, o Mediación IntraCuerpo (MIC). Y una tercera y no por ello menos importante: entre ciudadanos a título individual o como representantes de un grupo con intereses propios (asociaciones de vecinos, comunidades de propietarios...etc.), donde el agente será el que medie. Denominaremos esta como de Servicio Público, o MSP. A su vez, el Sistema se completaría con dos ámbitos más (cuarto y quinto), que atiendan respectivamente a la resolución de los aquellos conflictos dados entre agentes de distintos Cuerpos, que desempeñen cometidos en una misma demarcación. (Guardia civil / Policía Local – Cuerpo Nacional de Policía/Policía Local). Quizás será en este cuarto ámbito donde las distintas problemáticas deben ser resueltas con mayor esmero y prestancia dadas las implicaciones de más de un Cuerpo, por la concurrencia de funciones en una demarcación dada, y su presumible mayor impacto respecto a la vecindad de dicha demarcación. El quinto atenderá los conflictos entre sindicatos o asociaciones en sus relaciones endógenas e institucionales, así como entre sus representantes”, en Torrens Ibarguren, J.G., Guillen Gestoso, C.L. y Junco Cachero, M.S.: “Medipol: plan de gestión integral de resolución de conflictos, para fuerzas y cuerpos de seguridad”, Revista de Mediación, 2013, núm. 12, p. 43.

23 En este sentido puede destacar el proyecto “Medipol”: “Avanzando en materia daremos cinco reglas (en relación al conflicto), de cumplimiento necesario para que se encuadre en un escenario Medipol: 1 Se atenderá siempre en relación a aquellos conflictos, en los que al menos un agente o agentes sean parte activa y en discordancia en virtud de una actuación, negligencia o dejación, y por la que puedan ser reputados como parte de dicho conflicto, en relación a un compañero o un ciudadano legitimado. Y siempre en virtud de la filosofía del Modelo. 2 Que dicho conflicto repercuta o pueda repercutir en el ejercicio de los Derechos y Libertades de las partes, y precaricen o puedan precarizar el Orden Público y/o la Paz Social. 3 Que los hechos objeto del conflicto, no sean a su vez reputables como ilícito penal o administrativo. 4 Que los hechos objeto del conflicto no se encuentren judicializados o incursos en expediente disciplinario, pendiente de sentencia o resolución. 5 Que se acepte voluntariamente por las partes el proceso Medipol. Por ello señalaremos que no todos los conflictos policiales, serán mediables. Solo lo serán aquellos de entidad y catalogados previamente por ámbitos de actuación, e incluibles en la filosofía del Sistema en virtud de las anteriores premisas (…)”, en Torrens Ibarguren, J.G., Guillen Gestoso, C.L. y Junco Cachero, M.S.: “Medipol”, cit., p. 43.

24 A excepción de allí donde se especifique, entiéndanse las referencias a la “policía” de modo genérico, esto es, más allá de cualquier tipo de diferenciación.

25 “En este punto observaremos que a pesar de la juventud de la que llamamos mediación policial, ya se están definiendo sus contenidos de actuación a nivel formativo, donde ya queda bien claro y definidos que es la mediación en sí misma (intervenciones más apuradas que se alargan en el tiempo) y las intervenciones mediadoras sobre terreno (intervenciones más cortas) en la que muchas veces lo que aplican los agentes son habilidades comunicativas, técnicas de persuasión, y mediación sin un seguimiento posterior, que evita en muchas ocasiones la escalada del conflicto aunque no lo resuelva, y represente una situación de presión por motivo del recurso tiempo”, en Toledo Fernández, M.T.: “La mediación en la policía”, Policía Canaria, 2013, p. 15. Para el debate, “Una de las distinciones relevantes que nos parecen aplicables es la distinción de las intervenciones en función del tiempo que requieren. Así, no es lo mismo una intervención puntual que una intervención en un problema que se ha enquistado (Short-term and long-term mediation). De este modo se puede considerar que el tiempo es un factor crítico de la mediación policial.
Una de las otras distinciones relevantes de la mediación policial, de acuerdo con los autores que vamos siguiendo, es que ésta se distingue de la mediación formal por la necesidad de trabajar en situaciones donde no se ha producido una invitación o consentimiento previo para mediar, y en todo caso se ha de conseguir en el mismo momento. Finalmente, entiende que la distancia social y las obligaciones legales condicionan los criterios de casos en los que se puede intervenir”, en Redorta Lorente, J.: “Aspectos”, cit., p. 37.

26 ¿Quién? Los trabajadores y educadores sociales, por ejemplo, no están en todas partes y no son requeridos en cualquier momento del día o de la noche para solucionar un problema.

27 Incluso, una vez practicada la primera de las sesiones, podría derivarse a un centro de mediación en el que la mediación fuese asumida por esos mismos agentes o, incluso −siempre en atención a las específicas circunstancias−, por otros profesionales de la mediación.

29 Sobre la neutralidad existen más matices, pues se argumenta en no pocas ocasiones que es imposible ser neutral ante los conflictos, siendo obligada, en esta lógica, la imparcialidad y no la neutralidad. De interés: Barona Vilar, S.: “La incorporación de la mediación en el nuevo modelo de Justicia”, Tiran Online, 2011, núm. TOL2.313.226; Gordillo Santana, L.F.: La justicia restaurativa y la mediación penal, Iustel, Madrid, 2007, pp. 220-221, etc.

30 Redorta Lorente, J.: “Aspectos”, cit., p. 36.

31 Toledo Fernández, M.T.: “La mediación en la policía”, Policía Canaria, 2013, p. 12.

32 Fundamentalmente.

33 “El contacto dialéctico entre el orden y la libertad explica las relaciones, a veces difíciles, entre la policía y los ciudadanos. Para mejorar estas relaciones, necesitamos acciones de la policía ‘éticamente aceptables’. En los países de la Unión Europea, muchos textos definen estas reglas: la Convención Europea de salvaguarda de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (…), las normas del Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas Inhumanos o Degradantes (…), la Carta de Derechos Fundamentales, (2000), el Código Europeo de Ética de la Policía (…), y las leyes nacionales de los Estados”, en Deyra, M. y García Zeballos, J. H.: “Los 7 ‘valores clave’ de la ética policial en los países de la Unión Europea”, Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNLP, 2011, núm. 41, p. 97.

34 “Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cumplirán en todo momento los deberes que les impone la ley, sirviendo a su comunidad y protegiendo a todas las personas contra actos ilegales, en consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido por su profesión”, artículo 1 de la supra referida Resolución 169/34.

35 En adelante, ONU.

36 Beristain Ipiña, A.: “Código deontológico policial según las Naciones Unidas”, Estudios Penales y Criminológicos, 1984, vol. VII, pp. 75 y ss.

37 Todo ello en línea lógica con la aprobación de la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, los Pactos Internacionales de los Derechos Humanos, etc.

39 Adoptada por el Comité de Ministros el 19 de septiembre de 2001, en la 765ª reunión de los Delegados de los Ministros.

40 “El Comité de Ministros del Consejo de Europa, en fecha 19 de septiembre de 2001, adoptó la Recomendación REC (2001) 10 a los Estados miembros sobre el Código Europeo de Ética de la Policía, la cual constituye el primer instrumento supraestatal en materia de seguridad emanado de una institución europea, en un marco sobradamente extenso, integrado por cuarenta y cinco países miembros, y con un carácter pionero en el camino a seguir en el proceso de transnacionalización europeo, teniendo en cuenta como importantes precedentes la Resolución 690 (…) relativa a la declaración sobre la policía, aprobada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa el 8 de mayo de 1979 y la Resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979, por la que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Este Código es el fruto del interés demostrado reiteradamente desde hace años por el Consejo de Europa en materias relativas a la seguridad y a la policía y, en particular, en su relación con los derechos humanos y la protección de los principios fundamentales inherentes a las democracias pluralistas”, en Resolución INT/1828/2004, de 14 de junio, por la que se aprueba la Instrucción para la incorporación y aplicación del Código Europeo de Ética de la Policía en relación con la actuación y la intervención de la policía de la Generalitat-Mossos d’Esquadra.

41 Punto 52 de la Recomendación.

42 Punto 54 de la Recomendación.

43 Punto 62 de la Recomendación.

44 Alonso Salgado, C.: “Dos ‘círculos’ ás ‘conferencias’: aproximación ás posibilidades da Xustiza restaurativa no sistema de Xustiza penal”, Cuaderno Electrónico de Estudios Jurídicos, 2014 núm. 2, pp. 24 y ss.

45 “(…) la participación de la comunidad en el proceso de conferencing constituye un aspecto muy distinto respecto de la mediación, e implica que la comunidad deje de ser un ente abstracto para pasar a constituir un auténtico agente del proceso en la toma de decisiones, un tercer actor, de manera que se considera que su rol es doble. Por un lado, es una parte perjudicada por el hecho delictivo, en la medida que éste ha supuesto una alteración de la paz social y de los valores y normas de convivencia. Por otro lado, se le atribuye a la comunidad la posibilidad de ofrecer apoyo a la víctima y al ofensor, facilitando la superación del delito e implicándose activamente en la reparación. Ello permite llevar a la práctica precisamente uno de los valores clave del paradigma de justicia restaurativa según el cual, además de una participación activa y directa de las personas protagonistas en los hechos, es fundamental la implicación de personas del entorno y de la comunidad, puesto que estos otros actores no son sólo un medio para conseguir la reparación y reintegración de las personas, sino que la reparación que el comportamiento delictivo causa al entorno de las partes y a la comunidad y la implicación de la misma en la búsqueda de soluciones son también un fin en sí mismo”, en Guardiola, M.J., Albertí, M., Casado, C. y Susanne, G.: “Conferencing: origen, transferencia y adaptación”, en AA.VV.: La justicia restaurativa: desarrollo y aplicaciones (coord. por J. Tamarit Sumalla), Comares, Granada, 2012, p. 239.

46 Barona Vilar, S.: Mediación, cit., p. 145.

47 Barona Vilar, S.: Mediación, cit., p. 145.

49 Council Of Europe, “The european code of police ethics. Recommendation REC. 10 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2001 and explanatory memorandum”, Council of Europe publishing, 2002, pp. 69-70.

50 Nótese la relación con la Justicia restaurativa: “Por tanto, al ser la deontología policial expresión de la ética policial, ésta tiene como finalidad orientar el comportamiento profesional de los policías según los siguientes criterios de acción: (…) Una función social: Desde la ética profesional, la gestión policial debe ser considerada como un medio que busca fines superiores, como la justicia y la paz. Para ello es necesario que la labor policial ayude a fortalecer la confianza entre los integrantes de una sociedad, con el fin de contribuir a la cohesión social, base de la democracia, de la participación ciudadana y de la convivencia social”, en Herrera Verdugo, A.: “Deontología policial: Reflexiones y retos para las policías de la región americana”, policia.cl, 2006, p. 5.

51 “Precisamente la mencionada Instrucción, aprobada por la Resolución INT/1828/2004, reflejó de forma expresa la voluntad del Departamento de Interior, al que corresponde el mando y la dirección superior del cuerpo de Mossos d’Esquadra (artículo 16.2 de la Ley 10/1994, de 11 de julio, de la policía de la Generalitat-Mossos d’Esquadra) de incorporar y ordenar la aplicación del citado texto internacional, el Código Europeo de Ética de la Policía, en relación con la actuación y la intervención de la policía de la Generalitat-Mossos d’Esquadra, teniendo en cuenta como importantes precedentes la Resolución 690 (…) relativa a la declaración sobre la policía, aprobada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa el 8 de mayo de 1979 y la Resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979, por la que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”, en Resolución INT/179/2011, de 26 de enero, por la que se deja sin efecto el Código de ética de la policía de Cataluña.

52 Cabe identificar, de igual modo, como antecedente del texto, el “(…) Código de Conducta de las Naciones Unidas para los funcionarios encargados de cumplir la ley (…) donde además dice que ‘la función policial debe tener una repercusión directa en la calidad de vida de los individuos y la sociedad’, (…) también se inspira en las declaraciones internacionales y en la normativa policial vigente, basándose en un riguroso respeto por los derechos humanos, promoviendo la consciencia profesional y el respeto por los derechos y libertades de las personas; así que ahora nos situaremos en el plano de la filosofía moral, en el nivel de la ética, que nos ofrece las nociones de lo bueno y de lo correcto –no de lo obligatorio por la norma legal- acerca del comportamiento del Mediador”, en Gallardo, R. y Cobler, E.: Mediación, cit., pp. 132-133.

53 De importancia más sectorial, se destaca en su artículo 44 que “En las actuaciones con respecto a personas inmigrantes, ya sean denunciantes, testigos o bien posibles personas infractoras penales, hay que promover la atención dirigida a garantizar la plena información y comunicación lingüística, así como la observación y la comprensión de su hecho cultural, incorporando, si es posible, programas de mediación intercultural”.

54 Véase la Resolución INT/179/2011, de 26 de enero, por la que se deja sin efecto el Código de ética de la policía de Cataluña.

55 Punto 38 del Código.

56 Y ello, tal y como acredita, no sólo las referidas disposiciones, sino también, y muy especialmente, la creación del Comité de Ética de la Policía de Cataluña. En efecto, “(…) mediante el Decreto 230/2007, de 16 de octubre, se creó el Comité de Ética de la Policía de Cataluña, órgano de carácter consultivo en materia de conducta ética de los cuerpos de policía de las instituciones propias de Cataluña, el cual tenía entre sus funciones la de elaborar la propuesta del Código de ética de la policía de Cataluña, así como las correspondientes modificaciones y actualizaciones, y hacer el seguimiento de su aplicación. En base a estas previsiones el Comité de Ética de la Policía de Cataluña hizo una propuesta de Código de ética específica en el ámbito de Cataluña y para la policía de Cataluña (policía de la Generalitat-Mossos d’Esquadra y cuerpos de policía local), a pesar de la existencia del citado Código de ámbito europeo inspirador de la actuación en un ámbito mucho más amplio en el que se circunscribe nuestro país, y con una voluntad de detallar mucho más exhaustivamente los ámbitos de actuación policial”, en Resolución INT/179/2011, de 26 de enero, por la que se deja sin efecto el Código de ética de la policía de Cataluña.

57 “Para ello, la presente Ley contempla los principios básicos de actuación que componen el código ético policial, incluidos en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que obligan a todos los cuerpos policiales y que, a su vez, se inspiran en las resoluciones de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y de la Asamblea General de las Naciones Unidas, especialmente en lo relativo a la Declaración sobre la policía y al Código de conducta para los funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley. Se añaden a estos principios los que pueden aplicarse directamente a los agentes encargados de hacer cumplir la Ley, que vienen recogidos en el Código europeo de ética policial de 2001.Como consecuencia de estos principios, se impone a los miembros de la Policía de Galicia un absoluto respeto a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y a la legislación vigente, así como la obligación de actuar en el desempeño de sus funciones con integridad y dignidad y con secreto profesional y de respetar el honor y la dignidad de la persona, interviniendo siempre en defensa de las leyes y la seguridad ciudadana. Además, dado el respeto que la Policía de Galicia debe a la sociedad, a la que pertenece y de la cual proviene su mandato, le exige la utilización de los recursos coactivos sólo en situaciones extremas y con una inflexible aplicación de los principios de oportunidad, proporcionalidad y congruencia. De esta forma, los miembros de la Policía de Galicia se ajustarán en su labor a la mayor profesionalidad posible, con las limitaciones y los sacrificios que sean necesarios en favor del servicio que prestan”, en punto III de la exposición de motivos de la Ley 8/2007, de 13 junio, Ley de Policía de Galicia. Véanse a este respecto los artículos 8 a 14 de la Ley.

59 Gallardo, R. y Cobler, E.: Mediación, cit., p. 132.

60 Téngase a este respecto presente el artículo 17 de la Ley 4/1992, de 17 julio, Ley de Policías del País Vasco; y el artículo 20 de la Ley 8/2007, de 13 junio, Ley de Policía de Galicia.

61 Al carecer, per se, de valor normativo, no se entra a valorar el denominado Código Ético del Cuerpo Nacional de Policía de 2013 que únicamente se limita, a nuestro juicio, a compilar contenido previsto en otras normas legales, como las leyes de 1981 y 1986 a las que supra se hacía referencia. Con todo, nótese lo dispuestos en el punto 2.6 del artículo 21, de conformidad con el que los valores de la flexibilidad y la creatividad “Implican la capacidad para buscar soluciones alternativas en orden a resolver todo tipo de situaciones conflictivas. Exigen valorar, adaptarse a las circunstancias y constatar que cada situación puede tener procesos de resolución diferentes”.

62 Janson, B.: “El Código Europeo de Ética de la Policía. Razones y directrices para el cambio”, RCSP, 2003, núm. 12, pp. 12 y ss.

63 Janson, B.: “El Código”, cit., p. 18.

64 “Y, mientras tanto, nuevas aproximaciones aparecen vinculadas indirectamente al propio proceso de la policía, como la ‘justicia restaurativa’, que no es más que el concepto más elaborado de la mediación aplicada al campo penal.
Por tanto, tendremos que resituar la mediación de la policía y, por esto, quizás se necesiten los marcos siguientes: en la justicia restaurativa; en la policía de proximidad; en el propio rol del policía”, en Redorta Lorente, J.: “Aspectos”, cit., p. 33.

65 “Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados (…)”. 66 Barona Vilar, S.: Mediación, cit., p. 144.

67 Gallardo, R.: “Mediación policial: otra forma de ‘hacerpolicía’”, Vila-real.es, 2014, p. 2.

69 De este modo, los ciudadanos pueden acceder al servicio de mediación policial bien a través de la Oficina de Denuncias, bien por la propia intervención de los agentes, siempre que el caso–tanto por el ámbito subjetivo, por el objetivo o por las circunstancias concurrentes- sea susceptible de ser mediable.

70 “Ahora bien, es obvio que hay dificultades importantes. En primer lugar, la labor del policía como agente de Mediación, y no como mero informador de delitos, tendría que ser potenciada. Si el policía se limita a detener al supuesto o supuestos culpables y a llevarlos ante el juez, porque de este modo se recompensa su labor, entonces la Mediación tenderá a verse como un trabajo no ‘realmente policial’, y con ello se impondrá el modelo policial reactivo, orientado a responder exclusivamente al hecho, sin que tengan posibilidad alguna de establecer vínculos significativos con la comunidad y, por ello, de ser eficaces como constructores de la red social y del consiguiente control social informal”, en Garrido Genovés, V.: “Prólogo”, en AA.VV.: Mediación policial. El manual para el cambio en la gestión de conflictos, (aut. R. Gallardo y E. Cobler), Tirant lo Blanch, Valencia, 2012, pp. 21-23.

71 Redorta Lorente, J.: “Aspectos”, cit., p. 44.

72 “Esta labor preventiva tiene otro beneficio importante: liberar tiempo de trabajo para ocuparse en otras tareas policiales. Diversas experiencias de Mediación en los EE.UU. señalan una importante disminución en el número de llamadas policiales por disputas y conflictos entre vecinos después de la implantación de un programa de policía comunitaria donde se empleaba la Mediación. Otro beneficio importante redunda en los propios policías: estos hallan su labor más significativa, otorgándoles la satisfacción de apreciar de modo más intenso su labor de servidores públicos. En primer lugar, porque son más reconocidos por los ciudadanos, y en segundo lugar porque su mayor participación en la solución de los conflictos les permite ser algo más que ‘apagafuegos’, para verse como agentes implicados en el bienestar de los demás (…) Es obvio que el sistema de justicia es siempre una opción, y los policías siempre pueden decir que los participantes en un conflicto pueden recurrir a él, pero que quizás antes podrían intentar otras cosas. Por otra parte, es claro que determinados hechos exigen la intervención necesaria de la justicia. Sin embargo, en aquellos casos como riñas, perturbación de la paz, agresiones controladas, o hechos para los que hay dudas de que habrá suficientes evidencias como para que prosperen los asuntos en los juzgados, la labor de la Mediación puede realmente marcar la diferencia”, en Garrido Genovés, V., “Prólogo”, cit., pp. 21-22.

73 Garrido Genovés, V.: “Prólogo”, cit., pp. 21-23. En otras palabras, “¿por qué utilizar la Mediación en el ámbito de la seguridad? Pues porque estamos en una sociedad, cambiante, cada vez más plural y multiétnica, y en el marco social donde nos movemos la Policía predominan la diversidad de ideas, de lenguas y de culturas, donde se generan conflictos que afectan directamente a la seguridad y a la convivencia denominados conflictos sociales, problemas de convivencia, y la Policía como garante del orden, debe adaptarse a ese cambio, ha de hallar nuevas maneras de gestionar estos conflictos; está obligada a innovar y a innovarse. Ya se ha comprobado que con el uso de la fuerza no se consigue el resultado deseado la mayoría de las veces, por tanto, estamos ante un cambio de paradigma, se trata de introducir una nueva herramienta para poder dar respuesta y ofrecer a la ciudadanía un servicio de calidad”, en Gallardo, R. y Cobler, E.: Mediación, cit., p. 31.

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