La construcción de ciudadanía económica: el desafío del nuevo modelo de desarrollo

The construction of economic citizenship: the challenge of the new development model

Fernanda Wanderley¹ 

T’inkazos 18, 2005, pp.203-219, ISSN 1990-7451

Fecha de recepción: febrero de 2005 ]]> Fecha de aceptación: marzo de 2005

* Artículo publicado en T’inkazos 18, de mayo de 2005.

El insuficiente crecimiento económico, la baja productividad y competitividad, la desigualdad social y la pobreza en el país, se explican no por el modelo de administración, de corte más liberal o estatista, sino por una lógica económica, social y política que apuesta a la explotación de los recursos naturales como la principal vía de desarrollo. A partir del análisis de las bases de crecimiento económico en Bolivia en cincuenta años, la autora identifica desafíos desde y para la realidad socio-económica de Bolivia.

Palabras clave: Modelos de desarrollo / crecimiento económico / desarrollo económico / política económica / política industrial / recursos naturales / diversificación / competitividad

Bolivia’s problems of insufficient economic growth, low levels of productivity and competitiveness, social inequality and poverty are explained not by the model of state management - whether liberal or statist – but by economic, social and political thinking that places its faith in the exploitation of natural resources as the main route to development. Based on the analysis of the foundations of economic growth in Bolivia over the last fifty years, the author of this article identifies the challenges involved in Bolivia’s socio-economic reality.

Key words: Development models / economic growth / economic development / economic policy / industrial policy / natural resources / diversification / competitiveness /

Los problemas de fondo que subyacen a la crisis actual —insuficiente crecimiento económico, baja productividad y competitividad, desigualdad social y pobreza— se explican no sólo por el modelo de administración, de corte más liberal o más estatista, sino también por una sobreconcentración del desarrollo bajo una lógica económica, social y política asociada al extractivismo minero e hidrocarburífero. La actual coyuntura política y económica abre una gran oportunidad para analizar la vía de desarrollo económico que Bolivia ha transitado hasta hoy. Está claro que ni el modelo estatista ni el neoliberal, concentrado en la explotación de recursos naturales, generaron un crecimiento sostenido y menos aún la mejora significativa de las condiciones de vida de la mayoría de los bolivianos (Gray, 2003).

A nivel conceptual, se ha superado, al parecer, la visión de desarrollo como el crecimiento de la riqueza material que, por goteo, resultaría en la reducción de la pobreza y el incremento del bienestar de la población. Ahora se entiende mejor que el desarrollo tiene que ser integral y sostenible y, sobre todo, implica la expansión de las “capacidades” de las personas para elegir el modo de vida que cada cual valora, lo cual se vincula con la construcción de espacios efectivos de libertad a través de la mejor distribución de las oportunidades y derechos (Sen, 1999). Es decir, que tanto el crecimiento económico como el desarrollo tienen que ser pensados desde varios espacios económicos y con diferentes actores productivos.

Las nuevas teorías del desarrollo enfatizan que la capacidad de inserción en el mercado de trabajo y el acceso a ingresos monetarios definen dos importantes vehículos de distribución de oportunidades y derechos y, más directamente, de la riqueza generada en un país. Estas oportunidades se configuran tanto desde las bases del crecimiento como del modelo de administración. Si bien Bolivia ha logrado impulsar reformas que lograron procesos de mayor participación política y expansión de bienes y servicios públicos, poco se ha discutido y avanzado concretamente en relación a los derechos y oportunidades de participación en la estructura económica nacional.

Con el objetivo de aportar a esta discusión, el presente trabajo analiza las condiciones políticas y sociales que sostienen la desarticulación entre generación de riqueza y distribución de ingresos en la economía boliviana y sugiere políticas microeconómicas e industriales para el desarrollo de espacios económicos más diversificados e integrados que pueden ayudar a la construcción de una nueva ciudadanía económica que vaya más allá de lo lógica económica y política de los recursos naturales.

El documento está dividido en cuatro partes. En la primera parte analizo la construcción social de la economía boliviana caracterizada por enclaves socio-económicos, étnico-culturales y político-institucionales asociados al extractivismo. En la segunda parte analizo las relaciones clientelistas y patrimoniales que sostienen el andamiaje político e institucional de una economía de enclave y los desafíos de construcción de ciudadanía económica más diversificada, condición sine qua non para el desarrollo económico y social sostenible y más equitativo. En la tercera parte discuto el desafío actual de diseñar políticas creativas desde y para las realidades socio-económicas nacionales concretas y la urgencia de políticas microeconómicas e industriales para desarrollar una economía diversificada y competitiva. Finalmente, en la última parte puntualizo algunos problemas concretos de las intervenciones públicas y privadas en el país que obstaculizan el desarrollo de los sectores productivos locales y la generación de empleo de calidad.

ENCLAVES ECONÓMICOS, SOCIALES Y POLÍTICOS

La economía boliviana se ha caracterizado históricamente por una fuerte segmentación económica. Por un lado, la exportación de recursos naturales, primero la plata hasta fines del siglo XIX, después el estaño y más recientemente los hidrocarburos y, por el otro, por la producción en pequeña escala de bienes y servicios de primera necesidad destinados al mercado nacional. Desde la colonia hasta muy recientemente la demanda interna de bienes primarios como alimentos, ropas, zapatos, velas, vinos, azúcar, entre otros, fue cubierta principalmente por una producción local formada por unidades económicas familiares y de reducido tamaño. A pesar de la importancia de este universo económico (tanto en términos del número de empresas, de la generación de empleo y del abastecimiento de productos y servicios al mercado interno), no se logró un crecimiento sostenible de productividad y eficiencia y, por lo tanto, no se transformó en el motor del crecimiento de riquezas del país³. Por otro lado, la apuesta a la exportación de bienes primarios y de algunos pocos productos con valor agregado sin articulaciones significativas con otros sectores económicos, tampoco fue capaz de generar crecimiento económico sostenible y distribución del ingreso suficiente para superar la pobreza⁴.

El andamiaje político e institucional que acompaña esta vía de desarrollo económico ha mantenido niveles diferenciados de ciudadanía económica entre los empresarios, medidos por el acceso de parte de los actores a los espacios de formulación de políticas públicas y el goce de los derechos legalmente garantizados por el Estado⁵. A partir de estos criterios se pueden identificar dos grupos de emprendedores: los ciudadanos económicos de primera categoría que gozan de la condición de los socios del Estado en la generación de riqueza y la promoción del desarrollo económico del país, y que por esta condición tienen mayores oportunidades de participación en los procesos de decisión, además de contar con más garantías y certidumbres para asumir riesgos en sus actividades económicas. Estos forman un grupo selecto de “grandes empresarios”. Paralelamente, se mantuvo a amplios sectores sociales como ciudadanos económicos de segunda categoría cuyo rol principal estuvo centrado en la generación de sus medios de supervivencia sin interferir en el carril serio del desarrollo económico nacional. Estos están formados por los trabajadores por cuenta-propia, los dueños de negocios de reducido tamaño, productores, artesanos y campesinos que no son identificados como actores económicos con los cuales el Estado debe consultar y deliberar las políticas económicas. Su condición marginal a los centros de decisión limita los mecanismos de generación de mínimas garantías sobre las reglas oficiales del juego económico y les impone un ambiente de mayor incertidumbre microeconómica para asumir riesgos. Los diferentes niveles de ciudadanía y sus efectos sobre la capacidad de crecimiento y generación de empleo de calidad son analizados en la sección siguiente. Por ahora discutiremos la contribución de las visiones de desarrollo vigentes en el país en la formación de espacios socioeconómicos segmentados y grados distintos de ciudadanía económica de los emprendedores.

Un elemento importante que contribuyó en la construcción social y política de la segmentación económica y en la apuesta al crecimiento basada en los recursos naturales está en estrecha relación con las comprensiones nacionales sobre las condiciones y los agentes del desarrollo económico. Estas visiones enmarcaron y siguen definiendo las demandas de los movimientos sociales, de las organizaciones corporativas, las propuestas programáticas de los partidos políticos así como la formulación de políticas públicas de los distintos gobiernos. Por debajo de las divergencias sobre el rol del Estado y otros temas conexos, las fuerzas sociales organizadas comparten la idea, con las elites empresariales, de que la economía popular no puede desempeñar ningún rol significativo en el desarrollo económico del país. Revisemos algunas de estas ideas que han echado raíces profundas en el imaginario social boliviano.

Una de las interpretaciones más influyentes en Bolivia, por haber sido compartida tanto por la izquierda como por la derecha, se ancla en las teorías de modernización económica formuladas a partir de la experiencia inglesa de los siglos XVIII y XIX. La idea del progreso a través de la concentración de capital y división del trabajo entre muchos trabajadores en una misma unidad de producción fue uno de los grandes temas de los escritores clásicos como Adam Smith y Karl Marx. Para ambos pensadores, la producción en gran escala, con máquinas especializadas y mano de obra no especializada, constituye la forma de organización industrial más productiva de las sociedades capitalistas.

En un vocabulario más moderno corresponde al óptimo económico en términos de eficiencia industrial. Cualquier forma de organización económica de producción e intercambio que no cumpla con estas condiciones —sistema de propiedad privada de los medios de producción en gran escala— estaría destinada a ser superada por las formas más próximas a este modelo. En el marco de esta perspectiva, la producción en pequeña escala, al no generar esta dinámica de especialización con concentración de capital y trabajadores, no podría incrementar sus niveles de productividad y, por lo tanto, promover acumulación de riqueza⁶.

Esta construcción teórica permaneció en la matriz central de las teorías de desarrollo e industrialización en América Latina⁷. Hasta los años sesenta había un consenso entre los economistas y políticos de la región de que la vía para el desarrollo era única: la modernización y el despegue del crecimiento económico autosostenible pasaba necesariamente por una estrategia de industrialización con base en la producción de larga escala, capital intensivo y tecnología moderna. Esta visión de desarrollo concibe las grandes empresas como la base del crecimiento económico toda vez que ellas garantizan la necesaria economía de escala, alta productividad y eficiencia. Las pequeñas empresas, según esta perspectiva, están, en el mejor de los casos, desempeñando un rol transitorio y por lo tanto secundario en los países que todavía no han alcanzado la fase más avanzada del desarrollo. 

En Bolivia, la idea de que las grandes empresas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, son los “motores del desarrollo” fue asociada con la apuesta al crecimiento basado en los recursos naturales. El proceso de formación de la “clase empresarial” en la primera mitad del siglo XX se enmarcó bajo el dominio de los grupos que controlaban la exportación de recursos naturales, el estaño en ese momento. La nacionalización de las minas y las políticas económicas post Revolución de 1952 vincularon la clase emergente con el Estado y con los recursos provenientes del estaño. Esto condicionó la formación de una cultura empresarial fuertemente marcada por lógicas rentistas y patrimoniales, típicas de una economía extractiva. La estructura de la economía boliviana se mantuvo caracterizada por una débil diversificación económica promovida por una limitada clase empresarial en medio de un universo formado mayoritariamente por emprendedores identificados con los sectores populares y separados por barreras sociales y étnico-culturales de las élites del país. El rol de la modernización económica del país fue asignado a un grupo selecto y restringido, cuyos integrantes fueron ascendidos a la condición de socios del Estado para la formulación de políticas y la transferencia de oportunidades económicas. Los otros fueron amalgamados con los comerciantes, los obreros y los campesinos bajo la categoría de “masa popular” más interesada en los procesos redistributivos y de políticas sociales.

Tanto las fuerzas de derecha como de izquierda protagonizaron este proceso. Del lado de los movimientos sociales liderados por la Central Obrera Boliviana (COB), la matriz ideológica marxista y el horizonte de la revolución proletaria mantuvieron al sector de la “burguesía chola”⁸ atrapada en el sentimiento de culpa de ser “pequeño burgueses” y posibles enemigos e la revolución proletaria⁹. La visión de que la producción en pequeña escala es el residuo de formas económicas que no fueron eliminadas por un desarrollo capitalista incompleto, el cual no fue capaz de transformar la mayoría de la población indígena y campesina en clase obrera, puede ser encontrada en la obra de René Zavaleta Mercado y Guillermo Lora, dos importantes pensadores de izquierda de la última mitad del siglo XX e influyentes ideólogos de la COB. Zavaleta (1987) interpretó la continuidad de pequeños productores y artesanos como parte de una vía alternativa de desarrollo histórico que establece enormes problemas para la unidad política de la sociedad boliviana. Este pensador argumenta que Bolivia es una sociedad abigarrada en la que se sobreponen relaciones productivas, sociales y legales en matrices culturales y estructuras políticas diversas. Si bien actualmente esta sobreposición es interpretada por algunos como positiva y por otros como negativa¹⁰, en Zavaleta constituye una prueba fehaciente de la incapacidad de las elites de unificar la estructura económica y la organización política del país¹¹. Más allá de la riqueza de la lectura de la sociedad boliviana que nos ofrece Zavaleta, su argumento contiene la narrativa de modernización con una única vía de evolución política y económica, en la cual no hay lugar para un rol político y económico protagónico de los productores y otras formas de organización económica.

La misma perspectiva, pero ciertamente con un argumento más explícito sobre la posición “desencajada” de los artesanos y productores en el desarrollo económico del país, se encuentra en los escritos de Lora (1967). Para este autor, las asociaciones de artesanos del siglo XIX incorporaban un espíritu colonial interponiendo serios obstáculos para el desarrollo de las fuerzas productivas. Lora interpreta que el proyecto del presidente Belzu (1848-1855), de crear una república de pequeños propietarios, estaba condenado a fracasar debido a la tecnología precapitalista y al espíritu feudal de esas unidades productivas. Según el autor, la producción artesanal y en pequeña escala no ofrecía a Bolivia una alternativa para superar su subdesarrollo, por esta razón no tiene ningún futuro. El fracaso del proyecto de Belzu, según Lora, “es la prueba de la imposibilidad de desarrollar la economía con base en las actividades artesanales y campesinas, toda vez que ellos son sólo la expresión humana de la continuidad del periodo colonial en la república” (Lora, 1967: 358). Lora continúa con su argumentación: “mantener el país dentro de los límites de la producción de pequeña escala era y es un proyecto reaccionario. ¿Cuándo los artesanos encarnaron el crecimiento de las fuerzas productivas y fueron capaces de transformar la sociedad y re-modelarla a su imagen? Sólo en la época medieval” (Ibid.: 360). Para este autor, el progreso de las fuerzas productivas requiere necesariamente que el Estado comprenda que el motor del capitalismo comercial está en manos de empresarios internacionales y no en las manos de la producción en pequeña escala, las cuales van a necesariamente desaparecer con el proceso de modernización y acumulación.

Estas visiones no sólo menoscabaron un posible rol protagónico de los productores, artesanos y campesinos como agentes del desarrollo en el imaginario colectivo de los ciudadanos en general y, en particular, de los tomadores de decisión; también socavaron las capacidades organizativas de los productores y artesanos para intervenir con demandas propias en el escenario público. Al no tener espacio en otras organizaciones gremiales incluyendo a “los empresarios”, el principal canal de interlocución de este grupo social con el Estado fue, durante mucho tiempo, la Central Obrera Boliviana cuyo marco ideológico dictaba que el desarrollo capitalista necesariamente requería la industrialización basada en grandes empresas con el fuerte apoyo del Estado, fase intermediaria para la socialización de los medios de producción. En la COB, los artesanos y productores no encontraron un espacio de re-presentación frente a grupos con más poder como los mineros y los campesinos, y en menor medida los comerciantes, ni la posibilidad de consolidación de sus intereses económicos y de canales de interlocución con el Estado (Rojas, 1995 y Van Der Veen, 1993).

Este escenario no cambió en las décadas que siguieron a la revolución del 52, y en los años setenta se introduce en los círculos políticos e intelectuales el concepto de sector informal que reforzó la identificación de este sector, sin distinciones, con los pobres y explotados. Con el tiempo este concepto se transformó en el nuevo paradigma de interpretación de la producción en pequeña escala y de las políticas públicas dirigidas al sector de las pequeñas y micro empresas y artesanía. En los años ochenta y noventa, las acciones del Estado continuaron considerando a las pequeñas unidades como marginales a la vía “seria” del desarrollo económico y, por lo tanto, como sujetos de políticas sociales y no de políticas económicas. A pesar de algunos avances en el discurso estatal principalmente en la primera Estrategia de Lucha contra la Pobreza (2001) y en la segunda EBRP (2004), las políticas públicas continúan restringidas hacia la formalización de las empresas, su incorporación al sistema impositivo y su mayor y mejor acceso a servicios financieros. Los espacios de formulación de políticas económicas se mantienen cerrados a este sector. 

Todas las explicaciones analizadas anteriormente condenan la producción en pequeña escala a la marginalización de la esfera de formulación de las reglas oficiales del juego económico, las cuales ineludiblemente afectan sus actividades productivas y refuerzan las distancias sociales, políticas y económicas que caracterizan la sociedad y la economía boliviana. Aunque estos espacios económicos cuentan con regulaciones propias basadas en normas, expectativas, prácticas y controles sociales tan “eficaces” como las reglas oficiales, estas transacciones no son inmunes a la obligatoriedad y a las sanciones relacionadas a las leyes oficiales. También es importante considerar el alcance que los marcos regulatorios no oficiales pueden lograr cuando contradicen o no son reconocidos por las leyes oficiales. Una de las limitaciones se refiere a que la capacidad de regulación de las relaciones sociales y de solución de los conflictos está restringida a los círculos de relaciones personales. Esto puede incluir niveles variables de arbitrariedad e ineficiencia además de dificultar la expansión de las transacciones económicas más allá de las relaciones cercanas.

El proceso de distanciamiento social, político y económico entre los “empresarios” y los que se acostumbró a llamar “micro y pequeños empresarios”¹², se agudizó cuando se les asignó roles sociales distintos bajo los denominativos de sector “formal” e “informal”. Al primero se le hizo responsable de la regeneración de riqueza y la recaudación impositiva asociada a los recursos naturales. Al segundo se le hizo responsable de la generación del autoempleo y del trabajo precario que sirve como amortiguador de la pobreza y de los efectos negativos de políticas económicas. Esta perspectiva dualista ha orientado las acciones del Estado en el último siglo a través de la definición de los agentes de cambio y los receptores de asistencia, generando a su vez el andamiaje institucional y el ambiente empresarial nacional. El resultado es la manutención de una vía de crecimiento en que generación de riqueza y creación de empleo no se articulan. Actualmente, las empresas grandes generan el 65% del producto interno bruto y apenas el 7% del empleo, las medianas y pequeñas empresas generan el 10% del PIB y 10% del empleo. El restante 25% del PIB es generado por las microempresas, las cuales absorben el 83% de los trabajadores¹³.

DE RELACIONES PARTICULARISTAS A CIUDADANÍA ECONÓMICA

La ausencia de reglas universales y mecanismos institucionales de definición y aplicación de políticas da lugar, pero al mismo tiempo es resultado de una economía de enclaves —espacios económicos, sociales y políticos aislados entre sí— que no generan articulaciones virtuosas entre los distintos sectores económicos, ni acumulan esfuerzos y recursos productivos en dinámicas de creciente productividad y competitividad. Una de las características de este andamiaje político es que los canales de comunicación con el Estado para la consulta, coordinación e influencia sobre las políticas económicas estuvieron abiertos sólo a unos pocos empresarios mientras que la mayoría de los actores económicos estuvo al margen.

A pesar de los distintos modelos de administración a lo largo del tiempo, liberalismo antes de la revolución de 1952, capitalismo de Estado de 1952 a 1985 y modelo de mercado después de 1985, la relación entre el Estado y el sector privado (grandes, medianas y pequeñas empresas) continúa marcada por una cultura rentista y patrimonial, típica de una economía centrada en la explotación de los recursos naturales. La búsqueda de ayudas por parte de los empresarios en el Estado fue una práctica recurrente y formó la cultura empresarial predominante en el país. Lo importante para el empresario es la gestión de los contactos e influencias para garantizar seguridad y oportunidades de inversión (IIG-PNUD, 2003). A través de relaciones personales entre algunos empresarios y líderes políticos en funciones gubernamentales se transfieren favores económicos y políticos que pueden consistir en la transferencia directa de riquezas (tierras, subsidios o condonaciones de impuestos) y en la provisión de posiciones económicas. Los ejemplos incluyen la transferencia de la propiedad o el derecho de operar una empresa que se privatiza, la concesión de posiciones de monopolio o cuasi monopolio, así como los créditos a tasas de intereses altamente subsidiadas y los contratos gubernamentales. Las empresas con nexos directos con las elites políticas, principalmente las grandes y medianas, resuelven el problema de las garantías de que los contratos e inversiones serán respetados por el gobierno y por terceros a través de acuerdos privados que no se convierten en reglas universales (Krueger, 2002). La gobernancia económica comprendida como estructuras de confianza y seguridad para las inversiones se establece para un grupo selecto que puede continuar sus actividades si logra renovar los acuerdos con los gobiernos de turno.

Para la micro y pequeña empresa, el Estado es un ente distante, hostil y fuente de beneficios puntuales. Pese el esfuerzo de organizaciones gremiales como la Federación Boliviana de la Pequeña Industria (FEBOPI), la Federación de la Micro y Pequeña Empresa (FEMYPE), el Comité Enlace de los Pequeños Productores, entre otros, estos actores no logran abrir espacios institucionalizados para expresar sus demandas y coordinar respuestas. Esta marginalidad tiene efectos perversos tanto al debilitar las iniciativas de diálogo cuanto al incentivar los mecanismos de presión en las calles. También genera una cultura de desconfianza fortaleciendo las prácticas seculares de relacionamiento vía patronazgo y clientelismo, las cuales solo funcionan con demandas de beneficios puntuales de protección y rentas. Esto genera un capital social defensivo y prebendal al limitar la relación con el Estado a la búsqueda de mecanismos de protección contra prácticas abusivas y de beneficios puntuales como recursos financieros directos, liberalización de impuestos, entre otros. Estas prácticas llevan a que las organizaciones gremiales y los propios empresarios no visibilicen la importancia de las políticas públicas y de las leyes en la formación de un entorno empresarial propiciador de competitividad y acceso a mercados nacionales e internacionales. Al limitar su accionar a demandas corto placistas y defensivas, los productores y sus organizaciones no aprovechan las oportunidades de coordinación con instituciones públicas y privadas para la disminución de los costos de transacción y de producción, para acelerar procesos de innovación y de acceso a mercados (Wanderley, 2004).

Mientras las empresas privatizadas/capitalizadas cuentan con un marco e instituciones diseñadas específicamente para ellas, las empresas grandes y medianas participan del diseño de leyes y políticas que les afectan y establecen acuerdos privados para beneficios específicos. En contraposición, el marco institucional y las políticas económicas no son coordinadas con los empresarios de unidades de pequeño porte y productores, y no desarrollan sus funciones de generar garantías para el cumplimiento de los contractos, el acceso a recursos financieros, a la información, al conocimiento para la innovación, a oportunidades de negocio y a la exportación para amplios sectores económicos. Estas empresas generan para seguir operando reglas propias (informales) que aunque cumplan la misma función de varias de las reglas oficiales, no generan muchos de los beneficios asociados a un orden económico y jurídico universal y a relaciones transparentes e inclusivas con el Estado.

A esta heterogeneidad de reglas formales e informales se suman las debilidades institucionales propias del Estado boliviano. Una de ellas es la duplicidad de responsabilidades entre las distintas instancias gubernamentales, las cuales compiten por los mismos recursos y multiplican los requisitos formales para el funcionamiento legal de las empresas. La ineficiencia y falta de transparencia en la administración pública ha conllevado costos más altos que beneficios para la legalización de las empresas.

Como hemos visto, la marginalidad en relación a las reglas formales y a las políticas económicas genera un ambiente adverso y limita el fortalecimiento de los encadenamientos productivos y la generación de empleos de calidad. La condición de ciudadanos de segunda categoría de muchos empresarios afecta negativamente la capacidad de innovación, el aislamiento (a través de la internalización de todo el proceso de agregación de valor en las empresas) y, como resultado, bajos niveles de articulación entre empresas, baja productividad y un acceso restringido a los mercados nacionales e internacionales. Veremos este tema con más detalle en la próxima sección¹⁴.

Uno de los desafíos que enfrenta Bolivia es gestar una institucionalidad política y económica capaz de construir ciudadanía económica comprendida como el proceso de inclusión participativa de viejos y nuevos actores en la construcción de reglas jurídicas y económicas universales a través de mecanismos de decisión formales y transparentes. El reto es evitar la recomposición de sistemas redistributivos prebendales y procesos de incorporación política sin inclusión económica que podrían surgir si se apuesta solamente a la economía asociada al gas natural. En los acápites siguientes analizaremos las políticas que pueden apoyar una vía alternativa de desarrollo económico.

POLÍTICAS CREATIVAS DESDE Y PARA LAS REALIDADES SOCIO-ECONÓMICAS NACIONALES

Los países de América Latina, y particularmente Bolivia, emprendieron reformas estructurales y cambios institucionales que propiciaron la estabilidad macroeconómica, el reinicio del crecimiento económico y la profundización de la democracia. El programa de reformas de liberalización interna y externa de la economía, la privatización/capitalización de las empresas públicas y la flexibilización del mercado de trabajo ha llegado a su límite. La idea de que mayor certidumbre macroeconómica, niveles más altos de inversión extranjera y la eficiente asignación de recursos vía mercado conjuntamente con otras reformas del Estado promovería el desarrollo económico y social del país, no se concretizó. Vivimos un momento de profunda crisis económica, social y política que exige una reformulación de los principios básicos de convivencia social y económica.

Una de las principales preguntas que se impone en este contexto es: ¿Cuáles son las condiciones para el desarrollo de tejidos productivos ampliados en que los distintos sectores económicos formados por grandes, medianas y pequeñas empresas estén más articulados y puedan conquistar nichos en los mercados internacionales y consolidar los mercados nacionales? La respuesta a esta pregunta empieza por la constatación de que el fracaso de lo que fue el Consenso de Washington prueba que no hay recetas generales de políticas económicas. La vía para el crecimiento sostenible del sector productivo y mejoras en la calidad de vida de las poblaciones está en la formulación de políticas económicas e industriales creativas diseñadas con base en realidades concretas, por lo tanto, el desarrollo tiene mucho de autodescubrimiento y deliberación.

Si bien la estabilidad macroeconómica, mercados competitivos e integración estratégica a la economía global, seguridad jurídica, un marco regulatorio adecuado para corregir fallas de mercado y evitar crisis financieras, dinamismo productivo y diversificación económica son condiciones generales para el desarrollo económico, no hay guías generales de cómo concretizarlas desde realidades nacionales diversas (Rodrik, 2004). Para diseñar nuestra propia ruta de desarrollo se cuenta, sin embargo, con las experiencias de otros países, principalmente de los que lograron el salto cualitativo hacia el crecimiento sostenible y con mayores niveles de distribución de la riqueza. Estas experiencias indican que la clave está en las bases microeconómicas del desarrollo, las cuales están constituidas por las instituciones formales e informales, las políticas industriales, las articulaciones entre las empresas, los recursos materiales y organizacionales que forman el ambiente empresarial que estructura la competición (Sabel y Zeitlin, 1996). La certidumbre microeconómica es tan importante como la certidumbre macroeconómica para las transacciones; ambas definen mayores niveles de confianza entre los agentes para el incremento de productividad y competitividad (Zucker, 1986 y Rus, 2002).

El crecimiento económico no es únicamente resultado de la combinación entre capital, tecnología y mano de obra, como se pensó durante mucho tiempo. Si bien la riqueza de un país, es decir el valor generado por un día de trabajo por el capital y los recursos físicos invertidos depende del nivel de productividad, éste depende también de las estrategias empresariales y la calidad del ambiente nacional para las transacciones económicas (Porter, 1990; Fairbanks, 1997 y Storper y Salais, 1997). El tipo de relación entre el Estado y el sector privado es el principal elemento en la formación de ambientes propiciadores de dinámicas económicas competitivas (Evans, 1995 y De Soto, 2000). Bolivia necesita enfrentar la agenda de la microeconomía y de las políticas industriales para crear espacios socio-económicos más articulados. El desafío está en comprender cómo los encadenamientos de agregación de valor son formados, cómo debemos elegir participar en ellos en una era de mercados globalizados y articulados por avanzadas tecnologías de información. No podemos seguir apostando en las ventajas de abundantes recursos naturales y mano de obra barata. Mantener esta forma de competir es menoscabar las enormes potencialidades de desarrollo económico y social del país.

Varias disciplinas académicas, como la sociología, la antropología y la geografía, han contribuido a nuevas maneras de concebir el espacio económico y la formulación de políticas industriales. El mercado no es únicamente un mecanismo abstracto de asignación de recursos bajo el principio de eficiencia. Los mercados son estructuras sociales y procesos de interacción y coordinación que dependen de reglas formales e informales¹⁵. Los mercados no están solamente formados por relaciones de competencia en que lo que gana una empresa y la otra pierde. La combinación virtuosa entre cooperación y competencia entre empresas es una condición necesaria para expandir los mercados tanto interna como externamente (Biggart y Hamilton, 1992). Esto significa mantener la competencia en relación a precio, calidad y tiempo de entrega y, a la vez, impulsar la cooperación a través de la división del trabajo entre las distintas empresas en una misma industria (especialización y subcontratación), de la generación de relaciones más duraderas entre compradores y vendedores en las cadenas productivas, la colaboración en la capacitación de trabajadores, en la provisión colectiva de servicios y el desarrollo de patrones de comunicación e intercambio de información que permitan la solución de problemas y procesos constantes de aprendizaje. La cooperación también es importante para la representación colectiva frente a otros actores y, en específico, para influir en las políticas que afectan las actividades del mercado y ejercer sus derechos ciudadanos.

Para avanzar en el diseño de una nueva vía de desarrollo debemos partir de nuestra realidad económica y social, y reconocer que está formada por unidades productivas de reducido tamaño. Hasta las grandes empresas en Bolivia son pequeñas en comparación con otros países. Gran parte del universo económico está organizado bajo una lógica familiar, con tecnología poco sofisticada y mano de obra no calificada. El nivel de especialización en el proceso productivo es muy restringido con precarias articulaciones entre las empresas. La estrategia empresarial predominante en Bolivia no es la división del trabajo (especialización) entre varios productores en una misma cadena productiva. Se prefiere integrar todo el proceso productivo dentro de la empresa. Y, finalmente, la mayoría actúa principalmente en los mercados nacionales con un bajo nivel de conectividad con el reducido sector de exportación formal.

A este panorama se suma la tendencia de crecimiento de las actividades de comercio hormiga con productos importados legal e ilegalmente en detrimento de la producción de bienes con valor agregado, tendencia que responde al contexto institucional adverso para la producción. A pesar de esto, la economía del país ha logrado un cierto nivel de diversificación productiva que puede convertirse en una fortaleza económica si se logra solucionar los problemas que limitan el incremento de productividad y competitividad. Se ha comprobado que el tamaño de las empresas no es lo que define la capacidad de crecimiento de una economía. Varios países con características similares a Bolivia, con una importancia relativa de unidades de reducido tamaño en sectores industriales similares a los nuestros y que, además, están inmersos en relaciones familiares, sociales y culturales “tradicionales”, lograron dar el salto hacia la innovación sostenida y a la inserción en mercados globalizados (Schimtz, 1995 y Humphrey, 1995). La cuestión ya no es si las unidades de reducido tamaño tienen la capacidad de generar crecimiento y empleo de calidad, sino bajo qué condiciones esto puede ocurrir. En otras palabras, el tamaño no es lo que determina la performance económica y social. Más bien son las articulaciones entre las empresas y el contexto institucional (las reglas oficiales y las reglas inscritas en las prácticas y las expectativas de los agentes económicos).

DESAFÍOS PARA EL DESARROLLO DE SISTEMAS PRODUCTIVOS LOCALES

Si bien las pequeñas y medianas empresas no son el elixir del desarrollo económico, toda vez que una diversidad de factores define la capacidad de crecimiento y de distribución de los ingresos de una economía, la inclusión de las pequeñas y medianas empresas (PyMES) es parte importante de las soluciones para vincular generación de riqueza y distribución de oportunidades y derechos. En esta sección sintetizo algunas de las lecciones de las experiencias nacionales e internacionales para articular los distintos sectores económicos y discuto algunos problemas concretos en el país que limitan el desarrollo de sistemas productivos locales y la generación de empleo de calidad.

1) El incremento sostenible de empleo de calidad requiere la superación de la visión predominante en los programas, proyectos y políticas dirigidas al sector informal y a la pequeña empresa como política social de reducción de la pobreza. La efectividad de las acciones dirigidas a las unidades de reducido tamaño depende de que estén enmarcadas en una política “seria” de desarrollo económico dirigida al crecimiento sostenible de la eficiencia y productividad de las economías locales, y el creciente cumplimiento de las regulaciones y normas que generen más beneficios que costos.

Esto implica el reconocimiento de los productores, los artesanos, los empresarios de unidades económicas pequeñas como legítimos agentes económicos que asumen riesgos y toman decisiones de inversión en el espacio económico local, regional y nacional. El diseño de las políticas tiene que partir de la incorporación de todos los agentes privados en el proceso de consulta y formulación. Sólo a través de la participación institucionalizada de los agentes privados en los espacios de decisión será posible avanzar en un marco legal y político que responda a las necesidades específicas de los sectores. En este esfuerzo, los “grandes empresarios” y sus gremios juegan un rol muy importante en la aproximación e incorporación de otros emprendedores y actores económicos sin distinciones de clase, etnia y cultura.

2) El enfoque financiero que ubica el acceso a capital como el principal problema del crecimiento económico es limitado al no considerar la complejidad de los problemas del desarrollo empresarial y productivo. Es importante priorizar acciones dirigidas a los problemas de organización productiva, a bajar los costos de transacción, al incremento continuo de eficiencia y productividad, a problemas con los mercados de insumos para la producción, la conquista de nichos en los mercados externos, entre otros.

]]> 3) Para que la oferta de crédito para las PyMES favorezca el desarrollo económico del país, éstas no pueden responder únicamente al principio de rentabilidad o ser concebidas primordialmente como medidas de reducción de la pobreza. El microcrédito debe favorecer principalmente al sector productivo antes que al comercio. Esto implica la adecuación de las tasas de interés, de los montos de préstamo y los tiempos de retorno a las necesidades y posibilidades de las unidades productivas.

 Los bancos de segundo piso que han proliferado en el país en las últimas dos décadas han favorecido principalmente al comercio hormiga. Se calcula que 70% de los clientes de Banco Sol son comerciantes. Es importante considerar seriamente los efectos que esta modalidad de oferta de capital genera en términos de capitalización y competitividad para las actividades de agregación de valor así como los resultados indirectos y negativos para el sector productivo, principalmente manufacturas y bienes de consumo. El análisis crítico de la experiencia nacional en esta materia es el primer paso para nuevos diseños institucionales de oferta de capital que favorezcan el sector productivo.

4) Las políticas de reducción o liberalización de impuestos y otros costos asociados a la formalización para las unidades pequeñas per se no sólo pueden esconder razones populistas (lealtades electorales); se justifican también por principios sociales antes que de desarrollo económico. Se utilizan estas políticas para garantizar “paz social” y disminuir las presiones sociales que surgen como respuesta de reformas y políticas económicas que generan pobreza (Tendler, 2002). El sector de las pequeñas unidades se transforma en un instrumento para preservar o crear empleo siempre de baja calidad y en empresas con baja productividad, antes que una oportunidad para estimular el desarrollo económico. La alternativa a la visión de que las unidades pequeñas necesitan protección está en medidas para modernizar la economía local. Políticas de incentivos a crecimiento de productividad y competitividad a través de la creación de oportunidades para que las empresas puedan cumplir con los requerimientos razonables antes que ser exentas de los mismos son imprescindibles. Iniciativas que apoyen a que las unidades sean más eficientes, produzcan bienes de más calidad y que ganen acceso a mercados más exigentes, interna y externamente son necesarias.

5) Un ambiente institucional con reglas simples, transparentes y con beneficios claros es fundamental para la creación de incentivos para el incremento de la productividad y la competitividad y, como resultado, la generación de más empleo de calidad y mayor nivel de formalidad de la economía. El grado de formalidad tiene una relación directamente proporcional a la eficiencia, transparencia y adecuación del marco legal y de las políticas económicas. Cuando la formalidad genera beneficios que superan los costos asociados tanto a la formalidad como a la informalidad, las empresas responden positivamente a la formalización. Es importante considerar que la informalidad también genera costos y que las normas y políticas tienen como objetivo central generar beneficios para las actividades económicas.

6) Las asociaciones gremiales y los gobiernos locales tienen un rol fundamental en los procesos de incremento de productividad y competitividad de los mercados locales (Perez-Aleman, 2000 y Tendler, 1997).  Esto implica la superación de la orientación defensiva de las asociaciones en relación al Estado y la orientación hacia la construcción de las comunidades de negocios. Éstas pueden jugar un rol activo en proveer asistencia y aprendizaje a través de la organización de visitas a fábricas internacionales en el mismo sector, la participación en ferias de comercio internacionales, contacto con institutos, fundaciones y universidades que ofrecen formación y capacitación, difusión de conocimiento sobre estándares de calidad para la exportación, procesos de certificación, entre otros. Las asociaciones también son importantes en la construcción de incentivos y controles para la socialización de riesgos (ej. la asociación para la compra de insumos así como para la venta conjunta de productos). El cambio en la cultura organizacional de las asociaciones de productores y gremios es directamente dependiente de cambios desde el Estado y, en específico, su relación con las asociaciones y gremios. 

7) Los gobiernos municipales y departamentales son actores claves para el desarrollo de los espacios económicos locales formados por empresas posicionadas en diferentes ámbitos de las cadenas productivas —tanto competitivas como complementaria— y por organizaciones de apoyo y servicios como universidades, institutos de investigación, fundaciones y organizaciones no gubernamentales, organizaciones gremiales, entre otras (Blair y Reese, 1999). El desarrollo económico local consiste en la creciente articulación de los sectores económicos, tanto por su concentración geográfica como por las sinergias generadas en términos de innovación constante, creciente productividad y competitividad. Las condiciones básicas para el desarrollo son: a) externalidades positivas derivadas de la calificación estratégica de los trabajadores, b) efectos sinérgicos entre empresas y otros agentes que participan en los procesos productivos en un ambiente económico que favorece el aprendizaje y la innovación constante, c) canales ágiles para el flujo de información entre los actores del desarrollo, d) formas de acción colectiva que buscan crear y aprovechar las ventajas competitivas de los sectores, e) un ambiente institucional con reglas y políticas favorables a la producción (Tironi, 2001).

COMENTARIOS FINALES

El presente documento sugiere que el análisis sobre el andamiaje institucional y político que sostiene el desarrollo económico y, en específico, la articulación entre generación de riqueza y distribución del ingreso, reposiciona el problema sobre el rol del Estado en la economía. El centro del análisis deja de ser la disyuntiva entre lógica privada y estatal y se convierte en una discusión sobre las institucionalidades que deben apoyar la relación complementaria entre mercado y estado, y el rol de los actores en una estructura económica heterogénea como base para lograr el desarrollo integral de Bolivia.

En Bolivia se tiene una deuda pendiente con amplios sectores económicos que no han gozado de las oportunidades y derechos para mejorar la calidad y alcance de sus transacciones económicas y, por consiguiente, lograr la consolidación de sus actividades económicas y generación de empleos de calidad. Entre estos sectores están las micro, pequeñas y medianas unidades económicas.

Las políticas microeconómicas e industriales creativas desde y para las realidades concretas de Bolivia, y que se enmarquen en procesos de deliberación con la inclusión creciente de los agentes económicos históricamente marginados, pueden apoyar la construcción de ciudadanía económica así como el fortalecimiento de los tejidos productivos con articulaciones virtuosas entre los distintos sectores económicos, teniendo como resultado la diversificación económica y la capacidad competitiva de la economía nacional en un mundo globalizado.

Notas

1 Fernanda Wanderley es socióloga, investigadora docente y Subdirectora de Investigación del Postgrado en Ciencias del Desarrollo de la Universidad Mayor de San Andrés (CIDES-UMSA) de la Paz. Correo electrónico: fernandawanderley@cides.edu.bo

2 De hecho pensamos la historia reciente de Bolivia marcada, de manera simplificada,  por dos periodos: el capitalismo de Estado, entre 1952 y 1985, y la economía de libre mercado, después de 1985 hasta la fecha.

3 Una explicación tradicional de por qué fracasó el mercado interno fue su tamaño reducido y la concentración del ingreso y la riqueza.

4 Existen varias teorías que buscan probar por qué países que apuestan sólo a los recursos naturales como base del desarrollo, después del boom de corto plazo terminan creciendo menos en el mediano y largo plazo. Entre las más conocidas están las teorías de las elites rentistas, el deterioro de los términos de intercambio y la enfermedad holandesa.

5 La discusión se ha centrado más en la conquista de los derechos sociales de los trabajadores como el derecho al trabajo, a un salario digno y a la seguridad social. Menos desarrollada es la reflexión sobre los diferentes grados de acceso a los derechos por parte de emprendedores, o sea, las individuos que no viven bajo una relación de dependencia laboral y que asumen riesgos al invertir capital, tiempo y, muchas veces, mano de obra para la obtención de ingresos “inciertos”.  En esta situación se encuentra parte significativa de la población boliviana.

6 Para una lectura crítica de los pensadores clásicos, ver Sabel y Zeitlin (1996).

8 Término propuesto por Carlos Toranzo y entendido aquí como los “empresarios” que son identificados por su proximidad a los estratos sociales populares, por sus vínculos con el área rural y su adscripción étnico-cultural.

9 Van der Veen (1993) realiza un análisis muy interesante sobre el proceso de organización gremial de los pequeños productores.

10 Algunos interpretan el abigarramiento como una oportunidad para la reorganización de la sociedad con base en las matrices y estructuras tradicionales (Medina, 2001 y Comuna, 2001, 2002). Otros interpretan el abigarramiento como un problema para la modernización del país (Laserna, 2004).

11 Agradezco los comentarios de Rossana Barragán sobre las diferentes interpretaciones del abigarramiento.

12 Categoría que sugiere diferencias en el tamaño físico de los actores económicos. Además de su referencia al número de trabajadores, volumen de capital y otras características organizativas, también se la puede interpretar como una expresión del poder y de la capacidad de participación política y social que disponen estos actores.

13 Estimaciones realizadas por el Viceministerio de la Microempresa (2001).

14 Idem.

15 White, 1994, 2002; Burt, 1992; Stark y Bruszt, 1998; Fligstein, 2001 y Abofalia, 1996.

16 Sensenberger y Pyke (1991) han propuesto dos vías: el “camino alto” y el “camino bajo” de estrategias de crecimiento en el mundo globalizado. El primero con base en el incremento de eficiencia e innovación y el segundo con base en mano de obra barata y empleo de baja calidad.

BIBLIOGRAFÍA

Abofalia, Mitchel
1996 Making Markets - Opportunism and Restraint on Wall Street. Cambridge: Harvard University Press.

Amorim, Monica
1993 Lessons on Demand: Order and Progress for Small Firms in Ceara’s Brasil. Tesis de maestría, Boston: MIT.

Biggart, Nicole y Hamilton, Gary
1992 “On the Limits of a Firm-based Theory to Explain Business Networks: Western bias of Neoclassical Economics”. En: Nohria y Eccles (eds.). Networks and Organizations. Cambridge: Harvard Business School Press.

Blair, John P. y Reese, Laura A. (eds.)
1999 Approaches to Economic Development - Readings from Economic Development Quartely. London: Sage Publications.

Comuna
2002 Democratizaciones plebeyas. La Paz: Muela del Diablo Editores.
2001 Tiempos de rebelión. La Paz: Muela del Diablo Editores.         [ Links ]

De Soto, Hernando
2000 The Mistery of Capital. New York: Basic Books.

Fairbanks, Michael y Stace, Lindsay
1997 Plowing the Sea - Nurturing the Hidden Sources of Growth in the Developing World. Harvard Business School Press.

Flingstein, Nei ]]> 2001 The Architecture of Markets - An Economic Sociology of Twenty-First-Century Capitalist Societies. Princeton: Princeton University Press.

Furtado, Celso
1965 “Capital Formation and Economic Development”. En: Agarwala, A.N. (org.) The Economics of Underdevelopment. New York: Oxford University Press.

Gray Molina, George
2003 “Crecimiento de base ancha: entre la espada y la pared”. En Tinkazos 16. La Paz: PIEB.

Evans, Peter
1995 Embedded Autonomy. Princeton: Princeton University Press.

IIG-PNUD - Instituto Internacional de Gobernabilidad y Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo
2003 El desarrollo posible, las instituciones necesarias. La Paz: Plural Editores.

Humphrey, John ]]> 1995 “Industrial Organization and Manufacturing Competitiveness in Developing Countries”. En: Special Issue of World Development, 23 (1).

Kuznets, Simon
1965 “Underdeveloped Countries and Pre-industrial Phase in the Advanced Countries”. En: Agarwala, A.N. (org.). The Economics of Underdevelopment. New York: Oxford University Press.

Krueger, Anne
2002 “Why Crony Capitalism is Bad for Economic Growth?”. En: Haber Stephen, (ed.). Crony Capitalism and Economic Growth in Latin America. Theory and Evidence, en www.hover.org/publications/books/crony.html

Laserna, Roberto
2004 La democracia en el ch’enko. La Paz: Fundación Milenio.

Lora, Guillermo
1967 “Non-Contractual Relations in Business: A Preliminary Study”. En: Granovetter, M. y Swedberg, R. (eds.). The Sociology of Economic Life. Boulder: Westview Press.

Perez-Aleman, Paola ]]> 2000 “Learning, Adjustment and Economic Development: Transforming Firms, the State and Associations in Chile”. World Development, vol. 28, n.1.

Porter, Michael
1990 The Competitive Advantage of Nations. London: Macmillan.

Rodrik, Dani
2004 “A Practical Approach to Formulating Growth Strategies”. Documento Harvard University.

Rojas, Bruno
1995 Artesanos y comerciantes minoristas en la democracia boliviana. Potencial democrático de las organizaciones del sector informal. La Paz: CEDLA.

Rus, Andrej
2002 “Social Capital and SME Development”. En: Bartlett, Will y Bateman, Milford y Wehovec, Maja (orgs.) Small Enterprise Development in South-East Europe - Policies for Sustainable Growth. Boston: Kluwer Academic Publishers.

Rostow, W.W. ]]> 1960 The Stages of Economic Growth. Cambridge at the University Press.

Sabel, Charles y Zeitlin, Jonathan
1996 “Historical Alternatives to Mass Production: Politics, Markets and Technology in Nineteenth-Century Industrialization”. En: Swedberg R. (org.) Economic Sociology. Glos, UK: El Elgar Publication.

Scott, James
1975 The Moral Economy. New Heaven, Connecticut, Yale University Press.

Stark, David y Gernot, Grabher (orgs)
1997 Restructuring Networks in Post-Socialism. Oxford University Press.

Storper, Michael y Salais, Robert
1997 Worlds of Production - the Action Framework of the Economy. Harvard University Press.

Sen, Amartya ]]> 1999 Development as Freedom. New York: Knopf.

Sensenberger, Werner y Pyke, Frank
1991 “Small Firm Industrial Districts and Local Economic Regeneration: Research and Policy Issues”. En: Labour and Society.

Schmitz, Hubert
1995 “Collective Efficiency: Growth Path for Small-Scale Industry”. En: The Journal of Development Studies, vol. 31, n.4.

Tendler, Judith
2002 “Small Firms, the Informal Sector and the Devil’s Deal”. En: Bulletin, Institute of Development Studies. 1997 Good Government in the Tropics. Baltimore: John Hopkins University Press.

Tironi, Luis Fernando
2001 Industrializacao descentralizada: sistemas industriais locais. Ipea: Brasilia.

Van Der Veen, Hans ]]> 1993 La fuerza de Bolivia está en nuestras manos? El rol de las organizaciones artesanales. Disertación de maestría, Universidad de Ámsterdam.

Viceministerio de la Microempresa
2001 Micro y Pequeña Empresa Urbana. La Paz, Bolivia.

Wanderley, Fernanda
2004 Reciprocity without Cooperation. Small Producer Networks and Political Identities in Bolivia. Ph.D. Dissertation, New York, Columbia University.

White, Harrison
2002 Markets from Networks. Princeton University Press. 1994 “Where do Markets Come From?”. En: Swedberg, R. (org) Economic Sociology. Glos, UK: E. Elgar Publication.         [ Links ]

Worf , Eric
1966 Peasants. New Jersey, Englewwod Cliffs.

Zavaleta Mercado, René ]]> 1987 El poder dual. Problemas de la teoría del Estado en América Latina. La Paz: Los Amigos del Libro.

Zucker, Lynne G.
1986 “Production of Trust: Institutional Sources of Economic Structure”. En: Research in Organizational Behavior 8, Greebwich, JAI Press.