La influyencia de Luis Ramiro Beltran en las reformas estructurales de la segunda generación

El presente trabajo hace mención a 3 periodos históricos específicos, aunque sin detenerse en su caracterización: el primero abarca la déca­da de los ’70; cuando la planificación, ya sea desarrollista o marxista, implicaba un secante centralismo y dirigismo: De ese periodo, 1977, fue el año en el que Luis Ramiro Beltrán tendrá una actuación destacada.

El segundo momento está situado a mediados de la década de los ’80, cuando se introducen las reformas estructurales de la primera generación que terminarán con el Estado de bienestar. Durante este periodo, la planificación se convierte en una palabra anticuada y pasada de moda: prima la libre iniciativa, las regulaciones dictadas por el mer­cado y el individualismo exacerbado. Como se verá, durante este proce­so la comunicación es relegada a segundo plano.

Finalmente, el tercer periodo se sitúa a comienzos de la década de los ’90 y llega hasta nuestros días. Se aprueban e implementan nuevas reformas estructurales de segunda generación y se busca encontrar un punto inter­medio entre la libertad extrema del individuo y la planificación dirigida desde el Estado. Además, se revisan algunos de los postulados del neoliberalismo y se impulsan procesos de descentralización sustentados en la participación de las organizaciones de la sociedad civil.

Durante este periodo es cuando se verá con más confianza la influencia de la planificación de la comunicación en las estrategias de comunicación estatales bolivianas, pero también la paradoja mayor: la emergencia de estrategias sin que existan políticas de comunicación.

Finalmente, se mencionarán algunas de las estrategias, agrupadas bajo la políticas sectoriales ¬Comunicación sin Centro, en la cual se estable­cen los lineamientos para la descentralización de la planificación de la comunicación. Ambos postulados intentan recoger tanto los principios de la planificación de los ’70 como los postulados de la descentral­ización y la participación ciudadana tan importantes para la discusión de políticas públicas durante los ’90.

I. Planificar y Controlar. Historias, antecedentes

Es el mismo gobierno el que en 1977 solicita el Centro Internacional para el Desarrollo del Canadá ( CIIC ) el diseño de una entidad de comunicación técnico educativa que reordene los flujos comunicacionales con una intervención precisa del Estado.

Respondiendo a ese pedido, en julio se presenta el proyecto final del Instituto Nacional de Comunicación para el Desarrollo (INACODE), que se convertirá en el intento más serio que se había hecho hasta entonces por tener una insti­tución de comunicación para el desarrollo.

Lamentablemente, el diseño del INACODE es presentado parale­lamente al de otras instituciones de comunicación de diferentes magnitudes y características (como el Sistema Nacional de Información [SNI], más inclinado a los aspectos informativos y de control de medios), lo que gen­era una fuerte resistencia de los grupos de presión y gremios periodísticos que no diferencian ambas propuestas.

El Diseño de ICONADE – elabo­rado entre el 7 de febrero y el 22 de julio de 1997 –, desaparecerá junto a los 200 ejemplares en los que había sido presentado por un equipo de 16 especialistas encabezados por Luis Ramiro Beltrán. Habrá que encontrar en las vacilaciones del gobierno – pero también en sus contenidos que ocasionaron esas vacilaciones –, los motivos para que no se aplicara uno de los intentos más avanzados de planificación de la comunicación realizados en Bolivia.

Las circunstancias políticas en que se desarrolló la propuesta impi­den formular cualquier hipótesis sobre lo que hubiera ocurrido de cristalizarse la iniciativa; aún hoy, no existe documentación que haga un balance exhaustivo del asunto.

En definitiva, obedecía plenamente el espíritu de la época, a las dis­cusiones sobre planificación, políticas de comunicación y dirigismo estatal que atravesaron toda la década en medio de las cruentas dic­taduras.

II. Neoliberalismo y ausencia de planificación. Las reformas estructurales de primera generación (1985-1989)

En 1982, Bolivia recupera la democracia luego de una sucesión de gobiernos civiles y militares; pero será recién en 1985, ante el hundimiento del gobierno

Populista de izquierda de la U n i d a d Democrática y Popular, que Victor Paz Estenssoro implemen­tará las reformas estruc­turales de primera generación. El creador del Estado de bien­estar en 1952 será también el encargado de destruirlo.

La planificación de la comunicación no figuraba en ninguna de esas reformas: se convierte en una asignatura pendiente. Por el contrario, durante estos años (si bien habían nacido antes) se desata el “boom” de los medios privados sin ningún tipo de regulación o pasando por sobre la que existía: El Estado en todo lo referido a la comunicación deja hacer y deja pasar. No se concibe, como años antes, que pudiera planificarse y reordenarse los procesos y flujos comunica­cionales ya sean públicos o privados.

El olvido consciente de la planificación de la comunicación genera un desfase entre el proceso de modernización económica y comunica­cional; en esta materia, hubo un profundo estancamiento que con­tinúa aún hoy.

Tendremos que esperar hasta 1993 para volver a encontrar el discur­so de la planificación de la comunicación, sólo que esta vez lo escucharemos modernizado y en otras circunstancias.

III. Planificar y participar. Las reformas estructurales de segunda generación (1993–1997)

En 1993, asume la Presidencia de la República por amplia mayoría, Gonzalo Sánchez de Lozada, un industrial minero con acento extranjero que había participado decididamente en las reformas de 1985. Su programa de gob­ierno denominado “Plan de Todos” se asumirá en tres medidas fundamentales: Reforma Educativa, Capitalización de las empresas           estatales y Participación Popular, propuestas que se convertirán en leyes de la República en los siguientes meses. Estas reformas estructurales de segunda generación, orientadas a consolidar e institucionalizar los procesos de modernización económica y democratización política, permitirán la irrupción de nuevos actores de la sociedad civil, pero también ocasionarán el surgimiento de una problemática mucho más compleja que aún hoy no se puede resolver. Nos limitaremos a señalar dos de las reformas mencionadas y sus implicaciones comunicacionales: la Ley 1493 de Reforma del Poder Ejecutivo; y la Ley 1551 de Participación Popular. La primera, porque permite entender cómo el Estado comienza a asumir la comunicación aunque de forma muy embrionaria, y la segunda, porque permitirá la cristalización de la descentralización y la participación ciudadana en Bolivia. Serán éstas las primeras interpelaciones a la asignatura pendiente que había dejado el period precedente: la planificación de la comunicación.

La Ley de Reforma del Poder Ejecutivo reorganizó la estructura del gobierno nacional; redujo la cantidad de Ministerios y creó 3 Ministerios de Sistemas (Desarrollo Humano, Desarrollo Sostenible y Desarrollo Económico), además del Ministerio de Comunicación Social encargado de todas las actividades gubernamentales referidas a la materia.

La segunda reforma mencionada es la Ley de Participación Popular. Esta medida se susten­ta en la participación ciudadana, la redistribución equitativa de recursos económicos y el acer­camiento del Estado a la sociedad –por la vía del fortalecimiento del poder local–municipal y el reconocimiento jurídico de las Organizaciones Territoriales de Base–.

En ambas reformas se puede constatar un hecho innegable. Comienza la irrupción de la plan­ificación democrática y racional del desarrollo; se revisan algunos de los extremos más nocivos del neolib­eralismo sin tocar sus postulados princi­pales. Es la década en la que se buscará encontrar un punto de equilibrio entre la planificación cen­tralizada y la ausencia de ésta. Surgen políticas de Estado como la “Planificación Participativa” que buscan adecuarse a la plan­ificación indicativa nacional que tiene como paradigma el Plan General  de Desarrollo Económico y Social (PGDES).

En ese marco nace, en septiem­bre de 1993, el Ministerio de Comunicación Social y, un año después, se aprueban las primeras estrategias de comuni­cación de Participación Popular.

Antes de analizar los logros y los errores en la planificación de comunicación durante este proceso, conviene caracterizar al Ministerio de Comunicación Social. Según la Ley de Ministerios, en su Art. 22, com­pete a ese Ministerio: a) Formular y aplicar políticas de comunicación social asegurando su compatibilidad con las estrategias aprobadas por el Presidente de la República; b) Organizar y desarrollar un sis­tema de información que inves­tigue y sistematice demandas sociales y de opinión pública; c)Dirigir y coordinar la comuni­cación interministerial y las acciones de difusión de las políticas   de gobierno...; d)Planificar, orientar y ejecutar la política de relación del Poder Ejecutivo con los medios de comunicación masiva, represen­tando al gobierno como el por­tavoz del Presidente de la República y del gabinete minis­terial.

Casi 4 años después de su creación, se puede hacer un bal­ance de la creación del Ministerio de Comunicación: su actuación estuvo dominada por el inmediatismo y la impro­visación; se preocupó más por la conyuntura que por desarrollar acciones a mediano y largo plazo; finalmente, la difícil situación política y la crisis económica absorbieron sus energías.

Ahora bien, hay que rescatar la creación de un actor que es el encargado de definir las políti­cas de comunicación estatales y algunas de las transformaciones que se produjeron en el imagi­nario de la clase política boli­viana durante esa época:

1. Se concibe a la comunicación como un proceso mucho más complejo que simplemente la difusión de las acciones real­izadas por el ejecutivo y su relación con los medios masivos de comunicación.

2. Se entiende a la comunicación como un fenómeno mediatizado por una serie de procesos culturales y sociales.

Se transforma el lugar que ocupa la comunicación en el discurso estatal; esta transformación significa un avance sustancial en el pro­ceso de afianzamiento de la cultura democrática y es parte de la modernización, esta vez integral, del Estado.

Sin embargo, la primerísima tarea encomendada al Ministerio de Comunicación no fue cumplida. A juicio de Luis Ramiro Beltrán, la gestión de gobierno iniciada en 1993 no pudo formular una política general para normar el manejo de los recursos de comunicación del Estado.

Ahora bien, ¿a qué hacemos referencia cuando se menciona el tér­mino políticas de comunicación ?

Nos remitimos únicamente a los conceptos acuñados durante los ´70 y que tuvieron en Luis Ramiro Beltrán a uno de sus principales impul­sores.

Segunda paradoja: existe una “deplorable carencia de políticas de comunicación y (sin embargo, hay una) plausible presencia de estrategias de comunicación”; veremos porqué.

III.II. La planificación hoy. Emergencia de estrategias sin políticas.

Durante los últimos cuatro años se realizan los intentos más sistemáticos de planificación de la comunicación desde el Estado en Bolivia, pero esta vez no a nivel ministerial sino desde estructuras menores de la jerarquía estatal. Hay que hacer referencia por lo menos a las siguientes áreas: asuntos étnicos, género, salud y desarrollo sostenible.

De todos estos intentos, destacan por su originalidad y sus resulta­dos, las estrategias de comunicación de género (sobre todo la que se desarrolló en contra de la violencia familiar); las estrategias de comunicación de salud (aunque hay que atribuir sus logros a muchas organizaciones que trabajaron en el tema por fuera del Estado, sobre todo en salud reproductiva); finalmente, en su diseño -no así en su aplicación, hay que mencionar la estrategia de comunicación de asuntos étnicos. Esta emergencia de estrategias sectoriales encuen­tra su paradigma en las estrategias comunicacionales desarrolladas en participación popular, denominadas “Comunicación sin Centro”, sobre las que volveremos más adelante.

Todas las estrategias mencionadas son intentos de planificación comunicacional sectorial, sin preocuparse por (o ante la ausencia de) políticas de comunicación por parte de los organismos estatales encargados, y procurando planificar acciones, métodos y recursos para cumplir un mandato específico.

Asimismo, todas ellas -aunque en grados diferentes, pueden agruparse bajo el concepto de “búsqueda planificada”. No existen grandes certezas ni se sabe exactamente a dónde conduce el camino, pero hay que recorrerlo planificando los pasos que se van a dar.

Nuevamente, surca acá el fantasma de la discusión sobre políticas de comunicación de los "70; pero esta vez desde otra perspectiva, en medio de procesos democráticos, producto del consenso social; y no sólo esta dis­cusión sino muchas otras como la de la comunicación popular, que en el nuevo contexto ya no es el instrumento de agitación, subversión para alcanzar la revolución, sino un método de construcción del consenso social.

Es en esta con­traposición entre teoría y realidad, entre los fantasmas del "70 y el pragmatismo de los "90, que sur­gen las estrate­gias agrupadas bajo el denomi­nador común de “ Comunicación sin Centro”, un esbozo de políti­ca sectorial.

Desde ahí se asumen los nuevos desafíos, se ensayan respuestas a la nueva problemática: tanto en las teorías de planificación de la comunicación como en la práctica de la comunicación estatal.

Las estrategias de Comuni cación sectoriales mencionadas unas líneas atrás tienen muchos elementos comunes, pero se distancian al referirse a los procesos de participación ciudadana y descentralización. El esbozo de política sectorial “Comunicación sin Centro” asume ambos desafíos.

Producto de este planteamiento han surgido, en los últimos años, iniciativas de radio y de televisión local, Jornadas de Participación Popular, donde se expresan -a través de la fiesta y del juego- profundas pulsiones sociales y desde las cuales se intenta generar espacios de diálogo entre el Estado y la sociedad. En resumen, catal­izador de un fecundo trabajo cultural que, sin olvidar los medios masivos, se sustente en procesos de comunicación diversos.

Este acercamiento al diseño de una política sectorial denominada “

1. La descentralización de la Comunica-ción; y

2. La descentralización de la Planifica-ción de  la Comunica-ción.

Comunicación sin Centro” está atravesado por dos campos que tienen como denominador común los procesos     de descentral­ización:

1. La descen­tralización de la   Comuni cación Hoy la descen­tralización y la participación ciudadana son discursos indis­olubles a los del desarrollo y se han convertido en esenciales para alcanzarlo; en la política contemporánea no se concibe uno sin el otro.

Por ello se hizo imprescindible trasladar ambos conceptos al campo comunicacional.

La “Comunicación sin Centro” plantea descentralizar la comunicación pero asumiendo que esto sólo es posible si se lo hace en tres niveles: a nivel de actores, de ámbito y de objeto.

Se parte de la certeza de que hay nuevos actores sociales. No sólo el Estado es el protagonista de este proceso; pero tampoco sólo la sociedad civil. Todos los actores interactúan estrechamente, y en función a su relacionamiento y sus transacciones se puede planificar la comunicación. Esto es una superación esencial del planteamiento maximalista de que el pueblo (así en general) lo es todo, y de las teorías autoritarias que sobrevaloraron el Estado. Partimos ahora de actores públicos, privados también estatales profundamente fragmentados e interconectados que se convierten en los nuevos protagonistas del proceso de comunicación.

b) Descentralización de la comunicación en cuanto ámbito

Se trata de analizar las diferencias y particularidades de los procesos de comunicación en función de la territorialidad. Así, los niveles nacional (central); el nivel regional (departamental), y local (municipal) son los nuevos ámbitos de la comunicación.

No se conciben los procesos de comunicación estatales como una unidad, sino claramente diferenciados de manera subsidiaria entre estos tres niveles.

c) Descentralización de la comunicación en cuanto objeto

Se hace referencia al objeto de la comunicación misma: la descentralización de los procesos de comunicación en tanto emisión, producción y recepción de los mensajes.

No es suficiente que todos reciban por igual y democráticamente los mensajes emitidos porque no permite la democratización de la comunicación; por tanto, se hace imprescindible también la descentralización de la producción y emisión de los mensajes (lo cual, inevitablemente, nos interpela la propiedad de los medios).

En resumen, descentralización de comunicación (en cuanto actores, ámbito y objeto) es uno de los planteamientos esenciales del proyecto de política sectorial “Comunicación sin Centro”

2) Descentralización de la planificación de la comunicación

Se parte del supuesto de que la comunicación es un recurso planificable y de que sus instrumentos (políticas, estrategias y planes) deben ser readecuados en función a variables territoriales y sectoriales.

a) Descentralización de la planificación territorial

Descentralización de la planificación de la comunicación a nivel territorial implica entenderla en función a determinada organización territorial política y administrativa; así, el nivel central nacional sería la instancia responsable de la elaboración de políticas.

El nivel intermedio regional es responsable de la elaboración de estrategias.

Y, finalmente, la responsabilidad de la elaboración y ejecución de planes de comunicación sería competencia de nivel local o municipal. Se trata de asumir la variable territorial como un factor determinante para el éxito de los procesos de planificación.

Nuevamente, se plantea el desafío de trasladar la teoría de la planificación a la práctica.

b) Descentralización de la planificación sectorial

Finalmente, se pretende descentralizar la planificación de la comunicación a nivel sectorial. Esto es adecuarla a los nuevos paradigmas del desarrollo:

Desarrollo humano, desarrollo económico y, atravesando ambos, desarrollo sostenible.

En resumen, estos esbozos de política sectorial, denominados “Comunicación sin Centro” buscan resolver en la práctica las interrogantes planteadas sobre la planificación de la comunicación entre las décadas de los ´70s, ´80s y ´90s.

Descentralización de la comunicación y descentralización de la planificación de la comunicación son los nuevos desafíos y nuevos paradigmas para democratizarla.