Elementos para una propuesta de un modelo "hidrosocial" de gobernanza en el Departamento de Cochabamba (Bolivia)
Francesc X. Bellaubí Favá PhD.
Senior Partner en Pactitioners1. Prenzlauer Promenade 183. 13189 Berlín (Germany), bellaubi@hotmail.com
Recibido: 12 de enero 2017
Aceptado: 25 de febrero 2017
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RESUMEN: Limitaciones en los diferentes paradigmas para la gestión de los recursos hídricos hacen pensar en la necesidad de explorar nuevas opciones que más allá de ver el agua como un recurso, una mercancía o un objeto de derecho busquen diálogos y consensos para y con el agua. Basada en valores de equidad, autonomía y responsabilidad, la Agenda del Agua Cochabamba parece sugerir un modelo de gobernanza que permitiría transitar del agua como recurso al agua como un bien común constituyendo de esta manera un nuevo paradigma de gestión y conocimiento.
Palabras clave: agua, bien común, recurso hídrico, gobernanza, gestión.
1. El sistema hidráulico y la red social: el territorio hidrosocial y su gestión
En un territorio las redes hídricas juegan un papel incuestionable relacionando diferentes realidades sociales, a diferentes escalas y niveles. Sin embargo los pobladores perciben el agua de diferente manera de acuerdo a su relación con ella, especialmente cuando existe una proximidad y vivencia física de relacionamiento con el agua a través de canales y acequias, pozos, lagunas, atajados, presas... Existe un mallaje o red hidrosocial de interrelaciones y convivencias con el agua a partir de sus funciones ecológicas, socio-culturales y productivas y conceptos hídricos tales como "aguas arriba" y "aguas abajo" son elementos abstractos y distantes para la mayor parte de los habitantes de una cuenca2.
La gestión del agua ha sido abordada según el concepto de la Gestión Integral de Recursos Hídricos (GIRH). Sin embargo este paradigma3 que obedece a un enfoque hidro-ingenieril que sigue viendo el agua como un recurso, la limitada participación de los actores sociales aun fuertemente condicionada por los actores del estado, y un enfoque en la cuenca como unidad de gestión que no tiene en cuenta las relaciones hidrosociales mas allá de la misma, ha perpetuado los problemas de eficiencia y equidad en el acceso y distribución del agua.
La pregunta que deberíamos hacernos es si el problema es de escasez (déficit) resultado del balance entre la oferta física hecha disponible y la demanda de los diferentes sectores «consumidores», o bien una cuestión de distribución y acceso relacionado a la disponibilidad resultante de una gestión con respecto a unas necesidades reales.
Desde el punto de vista netamente económico, el agua es un recurso que puede ser considerado como bien privado, bien público o bien común. En algunos casos cuando es fácil controlar su acceso, el agua es bien de peaje o bien privado, dependiendo del grado de rivalidad en su consumo. Cuando el acceso es de difícil control, se habla del agua en tanto que bien común. En este caso se requieren de elementos de gobernanza para regular el acceso y su consumo. Diferentes acepciones pueden convivir dentro de un sistema hídrico, pero todos ellos necesitan de diferentes modelos de gobernanza (Ruff, 2001).
]]> Efectivamente el agua es un bien común, pero no en el sentido "utilitarista". Reconocer al agua como un bien común significa que se reconoce al agua como un común con el que se convive, aceptando la diversidad de sus manifestaciones (ADA, 2015). Sin embargo, el concepto de agua como común debe diferenciarse del de la gestión comunitaria del agua más allá de lo propuesto por Bakker (2007).Otro paradigma de gestión del agua ha sido el de los usos y costumbres. Los diferentes niveles de gestión de acuerdo a los usos y costumbres refieren al acceso al agua dentro del sistema para un uso específico o compartido del agua y a la distribución del agua entre sistemas.
Las costumbres son hábitos o tendencias adquiridas por la práctica frecuente de un acto (usos). Costumbre, en derecho es "la forma de actuar uniforme y sin interrupciones que, por un largo período de tiempo, adoptan los miembros de una comunidad, con la creencia de que dicha forma de actuar responde a una necesidad jurídica, y es obligatoria"4.
Usos y costumbres varían en el tiempo: las reglas se gestión se adaptan a cambios externos o internos ya que tienen un carácter operativo eminentemente práctico. Asimismo varían entre comunidades y sistemas (es decir espacialmente). Esta "adaptación" hace que la gestión basada en usos y costumbre sea especialmente resilente y robusta frente a variaciones estacionarias, cambios institucionales.... Los cambios que afectan la disponibilidad y las necesidades de agua obligan a renegocian nuevas reglas y adoptar una nueva legitimidad. Desde este punto de vista, los usos y costumbres corresponden al concepto de Manejo Adaptativo del Agua (Pahl-Wostl, 2007)5. Sin embargo el hecho de que las "reglas" no estén claramente documentadas ni transcritas hace que estas puedan ser reinterpretadas en favor de actores y comunidades específicas que ven en sus usos y costumbres una fuente de derecho (jurisprudencia).
Cualquiera que sea el paradigma en la gestión del agua, este afecta al territorio y a las comunidades que forman parte de él, modelando sistemas económicos y sociales.
2. Institucionalidad o Gobernanza?
Gobernanza es el proceso negociación y concertación trasparente, responsable y participativo de toma de sesiones para la gestión adaptiva del agua que involucra a los actores estáticos, los sectores públicos y privados y a la ciudadanía o sociedad civil (Bakker, 2007, modificado).
La gobernanza se articula a partir de:
]]> • Las instituciones, reglas y normas que gobiernan la gestión del agua.• La estructura organizacional, es decir las entidades sociales que gobiernan los usos del agua.
• El proceso por el cual las organizaciones adoptan las instituciones.
Por tanto la cuestión a la que nos referimos no es la de un modelo institucional sino de gobernanza. El proceso de gobernanza implica el ejercicio de poder o la administración del mismo (control) con el fin de converger a un fin común resultado del proceso de negociación. Es por ello que la administración del poder o control conlleva la existencia de una autoridad de gestión (que puede ser compartida, delegada...) para la distribución y acceso al agua. La evidencia sugiere que son las comunidades campesinas y de regantes a partir de los usos y costumbres las que de forma diaria ejercen esta autoridad sobre el agua constituyendo de facto la institucionalidad dentro de los sistemas de agua. Sin embargo, el incremento en la intensidad de conflictos en torno al agua derivados de la apropiación, la escasez y la competencia de usos hace que en determinados momentos sean las propias comunidades las que requieran de la necesidad de intervención de una instancia supralocal que facilite la resolución del conflicto en forma equitativa6. En otras ocasiones será el mismo déficit de agua, el que obligara a los diferentes actores a buscar y entrar en nuevos pactos con otras comunidades y sistemas más allá del propio, ampliando de esta manera sus relaciones hidrosociales y creando nuevos sistemas con nuevas reglas de gestión (usos y costumbres).
3. La Agenda del Agua como principio de Gobernanza
La Agenda del Agua Cochabamba (AdA) es un proceso que busca un acuerdo social mediante una acción colectiva para la elaboración e implementación de una política publico social del agua. La AdA inspira el modelo de gobernanza hidrosocial basado en la cogestión adaptativa, colaborativa y policéntrica, y permite la gestión adaptativa del agua en todas sus funciones ambiental, social, productiva. Los principios de la Agenda del Agua Cochabamba (AdA) que deberían fundamentar el desarrollo de un modelo de gobernanza hidrosocial son.
• Autonomía en la gestión territorial del agua (concepto que difiere del de descentralización, delegación o devolución), entendida como derecho pleno en la toma de decisiones
• Equidad en el acceso. El agua es un bien común que es acaparada bajo una mala interpretación de los usos y costumbres. Los usos y costumbres no otorgan derechos de propiedad sino prioridades concertadas de acceso y distribución (Parágrafo 2, Articulo 374 de la CPE)
]]> • Responsabilidad en el uso eficiente del agua basada en necesidades reales no solo en términos de distribución entre sistemas sino dentro del mismo sistema mediante el servicio para usos múltiples (IRC, 2008).
El modelo de gobernanza propuesto por la AdA puede resumirse según las siguientes categorías:
Una gobernanza adaptativa de carácter policentrica significa que:
• La autoridad es distribuida a lo largo de varias organizaciones a diferentes niveles (nacional-departamental-municipal).
• Existe una superposición de responsabilidades.
• Hay un alto grado de redundancia, lo cual hace la gobernanza policentrica menos vulnerable y más resilente: Si una parte del sistema falla, hay otras similares que pueden reemplazar su función (Huitema et al., 2009).
Asimismo la realidad hidrosocial descrita sugiere un modelo de cogestión. Un modelo de cogestión plantea la necesidad de niveles de concertación donde se encuentren y dialoguen las autoridades locales, las organizaciones de base, las organizaciones nacionales con vinculación local y otros grupos de interés, como la empresa privada, organizaciones de desarrollo y universidades. Esta concertación permitirá el desarrollo de un plan de acción compartido y común que aliente la participación efectiva, el empoderamiento de los actores y una mayor eficiencia en la asignación de recursos humanos y financieros (Kammerbauer, 2008).
Igualmente, se trata de un modelo de gobernanza colaborativa donde los diferentes actores participan de un proceso de concertación para la toma de decisiones. No se trata solo de incrementar los niveles de participación locales (que frecuentemente han fallado por la falta de información disponible) sino de poner a los ciudadanos-usuarios en el nivel de la toma de decisiones que determinan la distribución y el acceso una vez la información está disponible (Molle, 2004).
]]>4. De lo operacional a lo estratégico: distribución y acceso entre y dentro de los sistemas de agua
El modelo de gobernanza descrito en la sección anterior considera dos aspectos fundamentales y complementarios:
1. Los espacios territoriales como entes sociales y administrativos para la gestión del agua: «territorio hidrosocial»
2. El consenso entre derechos individuales y colectivos sobre el agua «usos y costumbres» y las políticas, las normas y reglamentos que coexisten en el espacio territorial.
Dentro de los sistemas hidrosociales, la gobernanza que determina la gestión operativa de los mismos radica en el los usos y costumbres tal y como lo abalan las políticas nacionales (Ley de Riego, 2878 art. 21). Sin embargo las políticas también deberían tener en cuenta la noción de justicia socioeconómica, y prever una redistribución del agua, de los derechos y de los poderes (Ley Marco de la Madre Tierra art. 19 p. 4)7. Aceptar el agua como un bien común tal y como propone la Agenda del Agua Cochabamba (AdA) conlleva asumir principios de equidad, responsabilidad y autonomía, lo que implica que el agua debe servir al interés general y como tal, debe ser físicamente y económicamente accesible a todos en cantidad y calidad suficientes, sin exclusión, al mismo tiempo que preserva caudales ecológicos, lagunas, ríos, quebradas como expresión de la existencia propia del agua. La justicia social del agua y el derecho universal a la misma entendiendo el agua como un bien común solo puede lograrse si se coordinan esas dos formas de actuación: el reconocimiento y la redistribución (Coordination SUD, 2012). Si bien es cierto que el derecho consuetudinario no promueve la equidad per se, los usos y costumbres puede mejorar conjuntamente con el derecho positivo, la gobernanza del agua mediante su gestión colectiva.
Diversos casos demuestran que efectivamente los usos y costumbres no son suficientes para resolver conflictividad dentro y entre de los sistemas. Por un lado existen los conflictos dentro de los sistemas que no pueden ser resueltos por los meros usos y costumbres y requieren de un intermediario supra local (actor público) que facilite mediante una negociación los acuerdos sobre el agua y con el agua. Esta conflictividad también se extiende entre sistemas debido a que la escasez del agua obliga a buscar nuevas fuentes de agua.8
De igual manera, las iniciativas públicas definidas en base a planes de desarrollo e inversiones, intervienen en el territorio hidrosocial y requieren de nuevos consensos y pactos, puesto que los nuevos proyectos se sobreponen e interactúan con los sistemas ya existentes, modificando relaciones entre y dentro de los mismos. Es por ello que a la red hidrosocial existente se le añade una red de actores a nivel político-técnico-administrativo. Ambos "niveles" deben articular y coordinar de forma consensuada proyectos de desarrollo integrando diferentes visiones y percepciones, pero también normar y regular relaciones con el fin de minimizar y facilitar la resolución de conflictos.
Por tanto existen dos dinámicas constantes: la conflictividad y las iniciativas inversionistas públicas, que relacionan lo consuetudinario con lo normativo, es decir los espacios socio-hídricos propios de políticas públicas con las redes hidrosociales gobernadas por usos y costumbres.
]]> Una posible vía para el fortalecimiento de la gobernanza del agua que integre lo socio-hídrico con lo hidro-social (Wesselink et al., 2016), dentro y entre sistemas, mira a la constitución de mesas de concertación (Agua Sustentable, 2013) entre los actores que conforman la institucionalidad en el nivel ámbito político-administrativo9 y las comunidades de base (centrales, OTBs) que institucionalizan la red hidrosocial10, acompañados por técnicos (que cuentan con un diagnostico hídrico del territorio en forma de planes de cuencas y planes sectoriales), con el objetico de revisar los acuerdos de distribución y acceso dentro y entre los sistemas. La legitimidad viene dada a los nuevos pactos que podrían adquirir una legalidad mediante reglamentos de usos de suelos y aguas como instrumentos de gestión municipal. Estos pactos primero, convertidos posteriormente en reglamentos deberían incorporan elementos de transparencia, rendición de cuentas (monitoreo social) y participación para construir un gobernanza entre las según un modelo de gestión público-social. En otras palabras, no se trataría de "adjudicar" derechos de usos y costumbres, sino de "revisar" por medio de reglamentos, normas,... la gestión del agua en base a estos usos y costumbres y políticas públicas acordes a los principios de la AdA con el objetivo de solventar conflictos pero también coadyuvar futuras iniciativas e intervenciones sobre el territorio (figura 1).
5. Elementos clave para la implementación de un modelo de gobernanza hidrosocial
A modo de conclusión, la presente sección proporciona algunos elementos de reflexión que deben ser considerados a la hora de la implementación del modelo de gobernanza hidrosocial.
3. La "Distribución de los Beneficios" (Cascao, 2008; Turton, 2008). El concepto implica que en el proceso de concertación, la redistribución del agua debe considerar la cooperación entre los actores sociales. Esto permite que cada actor no mire en agua en términos de recurso adjudicado sino en términos de beneficio adquirido donde todos ganan y evitando situaciones donde todos pierden priorizando los intereses propios. Existen diferentes herramientas que permiten la puesta en práctica de este concepto, tales como la redistribución de costos y de responsabilidades.
4. Los Pactos de Desarrollo (Bellaubi y Visscher, 2010). El concepto de "Distribución de Beneficios" es puesto en práctica a partir de juegos de negociación que culminan en pactos de desarrollo. Los pactos son instrumentos de gestión dentro del sistema y entre los sistemas. Los pactos de desarrollo son compromisos sociales de carácter público entre diferentes actores individuales u organizaciones en base a una negoción concertada que es monitoreada por terceras partes independientes con resultados medibles en el tiempo. Los pactos establecen igualmente sanciones e incentivos (ej. Ley Forestal 1700, Articulo ?)
5. La función reguladora. La existencia de un marco regulatorio detallado norma el conjunto de reglas y sistemas de monitoreo que define que usuarios tienen prioridad sobre un uso; las formas de "exclusión" incompatibles para los usos del agua; las formas y tipos de asignación de uso, que limitan el tipo de actividad que el "usuario" puede llevar a cabo bajo un determinado uso; la duración del uso que tiene impacto en las decisiones de inversión de los propietarios; el tipo de asignación (por volumen, tiempo u espacio de las cantidades en superficie o volumen); las transferencias permitidas; el pago de tributos, cánones, tarifas...; y el control de operaciones. (Gente, 2008).
6. Elementos clave en la gobernanza hidrosocial incluyen la transparencia del proceso de concertación y en los acuerdos alcanzados por medio de reglamentos escritos de forma clara y accesible a los usuarios en general. Igualmente un sistema de rendimiento de cuentas y mecanismos de control con sanciones e incentivos implementados efectivamente. Finalmente, la participación real de los actores sociales que permita el monitoreo y el control social, así como mecanismos que permitan a los actores impugnar y recurrir las reglas y las decisiones.
]]> 7. Un Modelo de Toma de Decisiones (MTD) que articule saberes y conocimientos para desarrollo de instrumentos de planificaron estratégica, con la información detallada territorial (geodatabase) que permita una gestión operativa en tiempo real del agua. El MTD debe articular la coordinación entre los niveles político-administrativos y la redes hidrosociales. El MTD es un instrumento de aprendizaje, al mismo tiempo que monitorea y evalúa las políticas de gestión estratégica territorial y sectorial de agua fijadas por la Agenda del Agua y la implementación de los programas y proyectos contemplados en los planes directores de cuenca, sectoriales....8. Las nuevas reglas de acceso y distribución pactadas deben considerar los siguientes elementos: 1) debe haber una equivalencia proporcional entre costos y beneficios en las reglas que especifican la cantidad de agua distribuida para los diferentes usos; 2) el consenso mediante acuerdos debe permitir que los involucrados participen y puedan impugnar las decisiones y las reglas; 3) la implementación de un mecanismo de resolución de conflictos (Ostrom et al, 2004).
Notas
2 La cuenca sigue siendo una construcción externa tanto para las comunidades rurales como para los citadinos, cuya realidad tiene una mayor conciencia con el territorio que gestionan más que con el de la cuenca. En este sentido se entiende la cuenca como una realidad espacio-temporal, un territorio como construcción dinámico-social, es decir el el hábitat natural del agua en su interacción con los actores sociales.
3 Paradigma se refiere a como la realidad es comprendida (epistemología) a partir de su percepción objetiva (ontología) y como esta puede ser transformada (axiología) a partir de ciertos principios (Wesselink et al., 2016).
4 Los derechos de acceso al agua son complejos. El "derecho al agua" engloba distintos elementos: derechos de acceso, derechos de uso (consumo, riego, etc.), derechos de usufructo (para actividades que permiten obtener beneficios del agua sin consumo) y derechos de gestión (toma de decisiones sobre la asignación de derechos, inclusión y exclusión de usuarios, sanciones, etc.). En este texto se utiliza el termino usos y costumbres como los elemento de gestiona de acceso y distribución de agua y que incluyen los derechos mencionados (Coordination SUD, 2012).
5 El MAA busca aumentar la resilencia del sistema hídrico, y reducir la vulnerabilidad frente a la incertidumbre y el cambio. El MAA tiene dos aspectos: 1) El MAA apoya a los actores involucrados en la gestión del agua para entender, ajustar y planificar proyectos de manejo del agua ante situaciones de incertidumbre, 2) El MAA implica un aprendizaje como 'proceso sistemático para mejorar las políticas y las prácticas de gestión por medio de procesos de aprendizaje a partir de los resultados obtenidos de las estrategias de manejo previamente implementadas' (Pahl-Wostl, 2007).
6 En estas situaciones el déficit de agua se torna critico en un sistema y los involucrados no pueden encontrar soluciones que consideren equitativas o justas para ambos y recurren a la intervención de un tercero que facilite la resolución del conflicto desde una mirada más imparcial (Agua Sustentable, 2010).
]]> 7 Los derechos son construcciones sociales que reflejan determinadas relaciones de poder y de fuerzas (GRET, 2012).8 Algunos ejemplos (caso de a microcuenca del Pojo en la cuenca del Rio Mizque) muestran que al igual que dentro de los sistemas, la conflictividad entre sistemas puede encontrar soluciones en el marco de los usos y costumbres, alcanzando así nuevos pactos e incorporando nuevas comunidades al sistema o "fusionando" sistemas o partes de estos.
9 El direccionamiento estratégico 2015-2020 del SDC y DGIA establece "La Institucionalidad de Cuencas y Agua del Departamento de Cochabamba es una red de organizaciones e instituciones del departamento de Cochabamba, integrada por las instancias político normativa y técnica operativa del Gobierno Autónomo Departamental (Dirección de Gestión del Agua y Servicios Básicos -DGASB- y Servicio Departamental de Cuencas -SDC-) y por los actores sociales e instituciones que participan en la gestión de cuencas y agua.
10 La idea de la red sugiere la manera en la cual actores con interés común se conectan unos con otros. Los actores en la red intercambian recursos y negocian posibles soluciones a los problemas.
6 Referencias bibliográficas
[1] Agenda del Agua. (2016). Estrategia ADA 2016-2020. Septiembre 01, 2016, Agenda del Agua Sitio web: www.aguacochabamba.com
[2] Agua Sustentable (2013). Gestión concertada de cuencas transfronterizas. Evaluación de alcances. Cuenca del rio Tupiza. Agua sustentable / IDRC. [ Links ] 59 P.
[3] Bakker, K. (2007). "The "Commons" Versus the "Commodity": Alter-globalization, Anti-privatization and the Human Right to Water in the Global South Journal compilation". Antipode 39 (3). 393 — 570 p. [ Links ]
[4] Bellaubi, F. y Visscher, J.T. (2010). "Enhancing integrity to improve service delivery in water service supply provisión". Pumps, Pipes and Promises: Costs, Finances and Accountability for Sustainable WASH Services, IRC Symposium. Butherwood, J. (Ed.). IRC, The Hague, 19 p.
[5] Cascao, A. (2016). From water-sharing to benefit-sharing: paradigm shift in the Nile Basin? 13th World Water Congress Montpellier, France. 4 September 2008 [ Links ]
[6] Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009
[7] Coordination SUD (2012) Por una justicia social del agua: garantizar el acceso de las agriculturas familiares del Sur al agua. Informe de la Comisión de Agricultura y Alimentación de Coordination SUD - 2012. 65 p.
[8] Gente, I. (2008) Conferencia magistral Gobernanza, gobernabilidad e institucionalidad para la gestión de cuencas. Seminario Internacional de Cogestión de Cuencas Hidrográficas: Experiencias y Desafíos (2008 : Turrialba, Costa Rica). Cogestión de cuencas hidrográficas: experiencias y desafíos / editado por Laura Benegas y Jorge Faustino . - Turrialba, C.R : CATIE, 2008. 157 p.(Serie técnica. Reuniones técnicas / CATIE ;no.13)
[9] Huitema, D, E. Mostert, W. Egas, S. Moellenkamp, C. Pahl-Wostl y R. Yalcin (2009): "Adaptive water governance: assessing the institutional prescriptions of adaptive (co-) management from a governance perspective and defining a research agenda", Ecology and Society, 14(1), 26
[10] Kammerbauer, H. (2008). Planificación, implementación y monitoreo para la cogestión de cuencas. Seminario Internacional de Cogestión de Cuencas Hidrográficas: Experiencias y Desafíos (2008 : Turrialba, Costa Rica). Cogestión de cuencas hidrográficas: experiencias y desafíos / editado por Laura Benegas y Jorge Faustino . – Turrialba, C.R : CATIE, 2008. 157 p.(Serie técnica. Reuniones técnicas / CATIE ; no.13)
[11] Ley Marco de la Madre Tierra 2012
[12] Ley No. 2878 de Riego 2004
]]> [13] Molle, F. (2004). “Defining water rights: by prescription or negotiation?” Water Policy 6 (2004). 207–227 p.[14] Ostrom, E., Anderies, J. M., Janssen, M. A. (2004). “A framework to analyze the robustness of social-ecological systems from an institutional perspective”. Ecology and Society 9 (1): 18p.
[15] Pahl-Wostl, C., Sendzimir, J., Jeffrey, P., Aerts, J., Berkamp, G., Cross. K. (2007). “Managing change toward adaptive water management through social learning”. Ecology and Society 12(2). 30. 18 p.
[16] Turton, A. (2016). Benefit-Sharing as a Vehicle for Effective Water Governance. Water Governance in Southern Africa through the Lens of a Trialogue. World Water Week - Stockholm - 20 August 2008 [ Links ]
[17] Van Koppen, B.; Moriarty, P.; Boelee, E. 2006. Multiple-use water services to advance the millennium development goals. Research Report 98. Colombo, Sri Lanka: International Water Management Institute, 56 p.
[18] Wesselink, A.; Kooy, M. y Warner, J. (21016). Socio-hydrology and hydrosocial analysis: toward dialogues across disciplines WIREs Water 2016.
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