LOS RECURSOS HIDROCARBURÍFEROS EN LA ECONOMÍA BOLIVIANA

Pablo Ramos Sánchez

En el curso de su historia, Bolivia sustentó su expansión económica en los excedentes obtenidos en actividades primarias. El excedente minero y el excedente agrícola constituye­ron la base económica fundamental desde la fundación de la República hasta mediados del siglo XX. Más tarde, surgió el excedente hidrocarburífero que sustituyó en alguna medida al minero, cuando éste comenzó a declinar.

Desde la década de los setenta, creció aceleradamente el excedente de la coca, a partir de la apertura del Chapare como región de cultivo y debido al lugar preferente que alcanzó la cocaína entre las drogas más utilizadas en los países con altos porcentajes de población adicta al consumo de drogas. Sin embargo, por surgir de una actividad ilegal, este excedente se diluyó sin contribuir a una efectiva acumulación de capital, aunque sirvió para elevar los niveles de bienestar de determinados sectores sociales y promover ciertos servicios, como el comercio, finanzas y otros.

En el caso de la minería, es de apuntar que se ha debilitado notoriamente como fuerza expansiva debido a la pérdida de significación del comercio de materias primas en el mercado mundial y el crónico deterioro de los términos de intercambio. En la agricultura, la incorporación de la soya y sus derivados como rubro emergente en las exportaciones ha dado nuevas características al excedente agrícola, pero sigue mante­niendo un lugar secundario.

También es de destacar la gran transferencia de recursos de la minería a los demás sectores, a partir de 1952, con el propósito de impulsar nuevas actividades y diversificar la economía. Este hecho fue decisivo para la expansión del sector hidrocarburífero, cuya capitalización se sustentó en los recursos sustraídos de la minería, los que fueron transferidos a través de mecanismos a la empresa fiscal del petróleo. Esta política descapitalizó a la minería pero creó una actividad de reemplazo -aunque también primaria- con enormes potencialidades dinamizadoras.

En los años setenta, las exportaciones de petróleo crearon la expectativa de un auge duradero, pero al poco tiempo se comprobó que Bolivia no cuenta con grandes reservas de hidrocarburos líquidos y que su potencial más importante reside en el gas. Las posibilidades de contar con una fuente segura de excedentes quedaron vinculadas a la explotación, trans­porte y comercialización del gas. De esta manera, los hechos confirmaron las provisiones de los especialistas que, al comenzar la década de los sesenta, sostuvieron que el gas es "la piedra de toque de la política petrolera nacional".*

Breve historia

Según los datos de YPFB², hasta 1945 las exportaciones de petróleo estuvieron por debajo de los cien mil barriles anuales. En el trienio 1945-1947 superaron esa cifra, para luego caer nuevamente por debajo hasta 1954. En 1955, se dio un gran salto al multiplicarse por 9 con respecto al total de 1954, como puede verse en el Cuadro 1. En 1957, se superó por primera vez la barrera del millón de barriles anuales. Diez años después, en 1967, se sobrepa­só los diez millones.

Cuadro 1

Volúmenes de Exportación de Petróleo

Fuente: YPFB, Estadística Petrolera en Bolivia 1923-1994

¹ Mariaca, Enrique: "El gas, piedra de toque de la política petrolera nacional" Revista ESPARTACO, N°5, 1963.

³ Y.P.F.B.: Estadística Petrolera en Bolivia.

Cuadro 2

Valores de Exportación de Hidrocarburos

(En millones de $us)

Fuente: YPFB, Estadística Petrolera en Bolivia 1923-1994

A partir de 1980, desaparecen las exportaciones de petróleo y sólo en algunos años vuelven a registrarse, pero con cifras poco significativas. Su lugar fue ocupado definitiva­mente por el gas, que en algunas gestiones alcanzó la categoría de principal producto de exportación y fuente más importante en el abastecimiento de divisas.

En la historia hidrocarburífera de Bolivia, el papel del Estado constituye un factor decisi­vo, específicamente a través de la empresa fiscal del petróleo YPFB. El Estado, especialmente después de 1952, utilizó los excedentes de la minería para capitalizar YPFB, abriendo de ese modo una fuente sustitutiva para sustentar el desarrollo nacional. Los lincamientos estratégicos en la época del nacionalismo revolucionario le asignaron el rol de sector-clave con capacidad de consolidar un vigoroso proceso de acumulación de capital.

Era obvio que si se comandaba la economía boliviana con una clara visión de futuro, no debía repetirse la experiencia de la minería anterior a 1952, que se agotó sin crear bases sólidas para la industrialización del país. Los recursos naturales no renovables están conde­nados inexorablemente al agotamiento, más tarde o más temprano, según el ritmo de explo­tación. Por ello, un Estado previsor procura aprovechar los excedentes para crear una riqueza tangible renovable que permita el autosostenimiento del desarrollo en el largo plazo.

Sin embargo, políticas equivocadas condujeron a la dilapidación de esta riqueza, en contraposición al criterio de uso racional de los recursos provenientes de una fuente no renovable. En efecto, los pagos por las facturas del gas se destinan a financiar el gasto corrien­te (sueldos y salarios, compras de bienes y servicios, etc.) y, lo que es peor, al servicio de la deuda externa. El caso paradigmático estuvo representado por el "borrón y cuenta nueva" acordado con la República Argentina, mediante el cual se compensaron deudas comerciales por ventas de gas, con dudosas deudas contratadas por regímenes dictatoriales que no sólo actuaron al margen de la legalidad sino también de la ética.

A pesar de ello -es decir, a pesar que no era el uso más racional-, el excedente hidrocarburífero servía como sostén fundamental para financiar el presupuesto público. Con todas sus insuficiencias e irracionalidades, los recursos tenían un destino de interés nacional, el presupuesto fiscal. La propiedad pública permitía disponer del excedente para financiar el déficit fiscal, aunque este fuera ocasionado por rubros tan poco provechosos como el servicio de la deuda externa.

La aplicación de precios políticos (precios inferiores al costo) en el mercado interno constituía un ancla para frenar el alza más acelerada del nivel general de precios. Empero, esta política restringía la acumulación interna y limitaba severamente los programas de explora­ción, indispensables para mantener a largo plazo una relación adecuada entre reservas y producción. La expansión empresarial de YPFB pudo ser mucho más rápida si, por ejemplo, se aplicaban por lo menos precios sociales (precios iguales al costo) en el mercado interno.

Estas restricciones no impidieron, sin embargo, que YPFB se convierta en la más impor­tante empresa del país y ocupe un lugar entre las grandes empresas latinoamericanas. Según los datos oficiales,³en 1985, llegó a administrar un monto de activos de $us. 2.581.0 millo­nes, con un patrimonio neto de $us 1.249.0 millones. En esa época, la suma de los capitales declarados por las empresas privadas de mayores dimensiones (capitales superiores a un millón de dólares) difícilmente superaba los mil millones de dólares; es decir, no igualaba al patrimonio de YPFB.^4]

Cuadro 3

Balances Anuales de YPFB

Fuente:YPFB, Estadística Petrolera en Bolivia 1923-1994

El verdadero factor estabilizador de la economía fue, pues, el excedente hidrocarburífero. Pero el costo para la empresa fiscal del petróleo fue exageradamente alto. Hubo una verdadera succión de sus recursos, lo que redujo sus activos y su patrimonio, paralizando muchas de sus actividades, sobre todo en la prospección. Así, el monto total de los activos cayó de $us 2.581 millones en 1985, a sólo $us 1.099.6 millones en 1986; es decir, en un año se redujo a sólo 42.6 %. Esto tenía que afectar al patrimonio neto, el que de un total de $us 1.249 millones en 1985, cayó a $us 694.6 millones, o sea al 55.6 %.

Cuadro 4

Balances de YPFB

(En millones de $us)

Fuente: Elaboración propia, a partir de datos de YPFB. Estadística Petrolera en Bolivia 1923-1994.

Los rubros más afectados de los activos fueron el activo disponible y el activo exigible. En el activo disponible, la caída fue de Sus 296.3 millones a sólo $us 79.0 millones, entre 1985 y 1986. El activo exigible se redujo de $us 852.2 millones a $us 228.0 millones, demostrándose de este modo que el gobierno recurrió a los activos líquidos y las facturas por cobrar por las ventas de gas a la República Argentina, para financiar el programa de estabili­zación definido en el D.S 21060. Si bien es evidente que también disminuyeron los pasivos, el impacto ya anotado sobre el patrimonio neto fue desastroso.

Desde que se puso en práctica la llamada Nueva Política Económica, se consolidó el papel de YPFB como sosten del presupuesto público, esencialmente del gasto corriente. Las transferencias de recursos llegaron a montos que no se habían registrado en la historia. Los datos publicados por YPFB permiten la comparación entre los ingresos del TGN provenien­tes del petróleo y los correspondientes a otras fuentes, comprobándose su elevada dependen­cia respecto a los aportes de YPFB.

Cuadro 5

Aportes del petróleo a los ingresos fiscales corrientes

(En millones de $us)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de YPFB Estadística Petrolera en Bolivia 1923-1994.

En los diez años considerados en el cuadro, la suma total de los aportes por petróleo fue de $us 3.019.8, que representa el 46.7 % de los ingresos fiscales del período, suma realmente significativa que financió la estabilización monetaria y el desenvolvimiento de las finanzas públicas. Por otra parte, es de recordar que se impuso a YPFB la obligación de entregar el 65 por ciento de sus ingresos al Tesoro General de la Nación, debiendo con el 35 por ciento restante cubrir las regalías del 11 por ciento a las regiones productoras y financiar sus costos operativos e inversiones. Es indudable que esto se hizo a costa del debilitamiento de la empresa fiscal, especialmente en la reducción de sus programas de expansión. Debido a ello, los trabajos de prospección geológica y geofísica no pudieron mantener sus ritmos anterio­res, por falta de asignación de fondos para solventarlos.

Pese a esta situación adversa, YPFB informaba, a fines de 1994, que las reservas probadas y probables alcanzaban a 251.3 millones de barriles, lo que permitía establecer una relación reservas-producción de 13.7 años de duración, suponiendo el mismo ritmo de producción anual. En el caso del gas natural, las reservas probadas y probables se cuantificaronn en 6.3 trillones de pies cúbicos, permitiendo una relación reservas-producción de gas natural de 23.8 años, asumiendo que no se descubrieran nuevas reservas de hidrocarburos gaseosos.

Las reservas: botín codiciado

Las reservas adquieren mayor significación que la planta y equipo, debido a que éstos pueden reponerse a través de la inversión. Justamente, la inversión de reposición tiene por objeto mantener las instalaciones, pero no sólo se concreta a cubrir el desgaste sino también al perfeccionamiento tecnológico, aunque la principal función en este campo corresponde a la inversión nueva que se destina a ampliar instalaciones e introducir mejoras tecnológicas.

De acuerdo con las previsiones constitucionales (Art.139 de la CPE) "los yacimientos de hidrocarburos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presen­ten, son del dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado. Ninguna concesión o contrato podrá conferir la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos. La exploración, explotación y transporte de los hidrocarburos y sus derivados corresponden al Estado."

Sin embargo, esta previsión puede ser burlada ya que el mismo artículo faculta al Estado a ejercer sus derechos "mediante entidades autárquicas o a través de concesiones y contra­tos por tiempo limitado, a sociedades mixtas o de operación conjunta, o a personas priva­das, conforme a Ley". En realidad, el verdadero propietario resulta ser el que lo extrae, transporta, comercializa y se queda con el producto de la venta. El dueño, finalmente, es el que disfruta de los beneficios y no el que teóricamente aparece como tal en la letra muerta de la Carta Magna. Por ello, en última instancia, la pugna es por las reservas.

En el viejo Código del Petróleo aprobado en 1955 y conocido como Código Davenport en homenaje al experto norteamericano que lo redactó en inglés, se incluyó un artículo sobre el "Factor Agotamiento" que permitía a las empresas concesionarias incorporar dentro de los elementos del costo un porcentaje por el agotamiento de las reservas, lo que obviamente beneficiaba a las concesionarias. Esta disposición partía del supuesto que las reservas eran propiedad de las empresas y no del Estado boliviano. Esta situación sólo pudo ser corregida con la derogatoria del Código Davenport y la nacionalización del petróleo.

La Constitución Política del Estado de 1967, para evitar que otros legisladores pretendie­ran de nuevo favorecer a las empresas, dispuso que los hidrocarburos forman parte inaliena­ble e imprescriptible de la propiedad del Estado. Además, expresa la convicción profunda que el pueblo boliviano tiene respecto a la riqueza hidrocarburífera: "el petróleo es de los bolivianos". Las reservas hidrocarburíferas, como los recursos naturales en general y el pro­pio territorio son considerados parte inseparable de la soberanía nacional. Por esta razón, el tema del petróleo es uno de los que toca las fibras de mayor sensibilidad en la ciudadanía.

En una conferencia que Mauricio González, Presidente de YPFB, dictó en Santa Cruz de la Sierra, el 22 de agosto de 1994, en la época que el gobierno buscaba persuadir a los dirigentes petroleros sobre las ventajas de la capitalización de YPFB, él señalaba que el país tenía una reserva de petróleo de 250 millones en barriles y presentó el siguiente cuadro de reservas de gas natural:

Se destacó en esa oportunidad que una valuación conservadora de dichas reservas mostra­ba cifras de varios miles de millones de dólares que conformaban la riqueza más importante del pueblo boliviano. Es de apuntar que estas reservas habían sido descubiertas utilizando las técnicas disponibles por YPFB, que no eran las más avanzadas, y en una época de grandes restricciones en la asignación de recursos para la prospección. En muchos casos, como San Alberto, apenas se había tocado el reservorio natural.

La diferencia fundamental y la característica sustantiva de la situación actual radica en que esas reservas ya no pertenecen a Bolivia. Las medidas aplicadas dentro del modelo neoliberal de política económica condujeron a que el patrimonio hidrocarburífero, formal­mente inalienable, pertenezca ahora a empresas extranjeras, en cuyas manos está la posesión
efectiva (propiedad), administración y control. Las llamadas "reformas estructurales" hicie­ron que el pueblo boliviano dejara de ser propietario efectivo de tan valiosos recursos.

Efectos de las "reformas estructurales"

Los Programas de Ajuste Estructural (PAE) llegaron al país como parte de la política neoliberal. Fueron diseñados originalmente por funcionarios del Fondo Monetario Interna­cional y el Banco Mundial, a principios de la década de los ochenta, cuando en Inglaterra gobernaba la Sra. M. Tatcher y en Estados Unidos el señor R. Reagan. A partir de esa época fueron transmitidos a los países de Asia, África y América Latina como recetarios para el llamado "cambio estructural necesario para la estabilización y el crecimiento."

La privatización de las empresas públicas figura entre las principales reformas, con el propósito declarado de promover un crecimiento rápido en el flujo de inversiones extranjeras privadas directas (IED). Los resultados se tradujeron en un significativo acrecentamiento de las corrientes financieras hacia los países subdesarrollados, especialmente los de América Latina, bajo la modalidad de inversión extranjera directa, pero también como inversión de cartera con fines especulativos. Los altos niveles alcanzados por la IED en América Latina, durante la década de los 90 tienen que ver con dos factores: las perspectivas creadas por los procesos de integración económica en toda la región y, esencialmente, los procesos de privatización de las principales empresas públicas que se habían establecido en el período de auge del Estado desarrollista.

En Bolivia, la privatización se inició con el D.S. 21060, de 29 de agosto de 1985, aunque inicialmente sólo afectó a algunas empresas localizadas en los sectores de comercialización y transportes, tales como INSME, ENTA y otras. La ofensiva de los organismos internaciona­les y países exportadores de capital se acentuó a partir de 1990, aunque los gobernantes locales mostraron reticencias para incorporar en el proceso privatizador a las empresas estra­tégicas y sectores básicos generadores de los excedentes económicos. En efecto, el DS 22836, de 14 de junio de 1991, excluía de la privatización, de manera tácita, a YPFB, COMIBOL, ENDE, ENFE, ENTEL, AADAA, AASANA, ECOBOL, EMV, SEMAPA, SAMAPA y las em­presas dependientes de COFADENA, al someterlas a un sistema de suscripción de "Contratos de Rendimiento", otorgando a esas empresas públicas una mayor autonomía operativa pero obligándolas al cumplimiento de metas que debían reflejarse en la mejora de su rendimiento.

Esta política no fue satisfactoria para los organismos internacionales, los que acentuaron la presión para que la totalidad de las empresas públicas se privatice. En esta línea, el Banco Mundial presentó un informe que fue leído en el Parlamento y publicado por el periódico HOY, del 13 de diciembre de 1991, en el que considera imprescindible privatizar las 159 empresas estatales que conformaban el sector público empresarial. Entre esas empresas el BM incluía de manera preferente a YPFB, COMIBOL, ENTEL, ENDE, ENFE, LAB y todas las que se consideraban empresas estratégicas del Estado. Esta sería la línea que finalmente se impon­dría por encima de las decisiones gubernamentales y de la voluntad del pueblo boliviano.

Las reformas fueron impuestas a pesar de los enormes costos fiscales, económicos, socia­les y nacionales que representarían. Desde sus inicios, se tuvo una idea concreta sobre los costos que soportaría el pueblo boliviano; sin embargo, se pretendía justificarlos a partir de los beneficios futuros que aparejarían tales reformas. Una estimación inicial presentaba las siguientes cifras:

Cuadro 6

Costo previsto de las reformas estructurales

Fuente: Tesis de Grado "LA INVERSION PÚBLICA: FACTOR DE DESARROLLO HUMANO", de Martha Gutiérrez de Toranzo, UMSA. 1998.

Pese a un costo tan elevado ($us. 1.121.4 millones) y las deudas sobre los resultados, el Programa de Ajuste Estructural (PAE) fue aplicado por el gobierno del Sr. Gonzalo Sánchez de Lozada, con todo el rigor exigido por los organismos internacionales. Al final, los costos efectivos superaron ampliamente a los previstos, sin que los resultados en términos de creci­miento, empleo, incremento de ingresos y equilibrio fiscal se concretaran. Por el contrario, se redujeron los empleos formales, se agudizó la pobreza en sectores amplios de la población, el déficit fiscal aumentó (3.9 % del PIB), el crecimiento económico se redujo a una tasa de sólo 0.6 % y el ingreso per-cápita cayó en 1.5% en 1999. A comienzos del año 2000, el gobierno nacional estimó en $us 1.756.0 millones el costo total de las reformas, de acuerdo al siguiente detalle:

Cuadro N°7

Costo fiscal de las reformas

(En millones de $us)

(p) provisional (e) estimado (pr) proyectado

Fuente: Memorando de Políticas Económicas y Financieras, gobierno de Bolivia, enero 2000, citado por Econoticias, LA RAZON, 24 de febrero de 2000.

Entre las reformas más costosas están la Reforma del Sistema de Pensiones y la Capitali­zación, cuyos montos acumulados entre 1997 y 2000 llegan a Sus 1.145 millones, de los cuales $us 808 millones corresponden a Pensiones y $us 337 millones, a la capitalización. Como porcentajes del PIB, ambas reformas, según el informe gubernamental, representan lo siguiente:

Costo de las reformas

(En porcentajes del PIB)

(p)=provisional (e)=estimado (pr)=proyectado

Fuente: "Memorandos de Políticas Económicas y Financieras", gobierno de Bolivia, enero 2000. Citado por Economistas. LA RAZON, 24 de febrero de 2000.

En resumidas cuentas, la política neoliberal no sólo ocasionó que el país ceda la propie­dad, administración y control de los sectores básicos y empresas estratégicas a los intereses transnacionales sino que, además, tuvo que soportar un costo que es superior a los beneficios esperados con la capitalización de las empresas públicas.

La capitalización de las empresas estratégicas

Es innegable que la capitalización constituye una modalidad especial de privatización. Aunque los gobernantes capitalizadores se esforzaron por mostrar dife­rencias con los métodos de privatización utilizados por el gobierno predecesor, de Jai­me Paz Zamora, es de reiterar que ese era un empeño exclusivamente orientado a mani­pular las expectativas de la opinión pública sobre el verdadero significado de la capita­lización. Obviamente, era un esfuerzo encaminado a encubrir las intenciones de fondo con respecto a la propiedad, la administración y el control de las empresas estratégicas. Por ello, una vez que el proceso concluyó, sus autores, extranjeros y nacionales, dejaron de lado el eufemismo para poner en claro que en esencia se puso en práctica una moda­lidad peculiar de privatización.

Si bien la Ley 1544, de 21 de marzo de 1994, dispuso que el valor básico para la capita­lización sería el patrimonio neto o valor en libros, en la práctica se utilizaron procedimientos encaminados a minimizar dicho valor para ofrecer condiciones más atractivas a los inversionistas y garantizar el éxito de las operaciones capitalizadoras, éxito que tendría connotaciones políticas trascendentales para el gobierno de tumo. Dichos procedimientos consistieron en dividir los activos de las empresas públicas, asignando a las fracciones una parte del valor en libros. Esta operación fue denominada "de adecuación de los valores de los activos y pasivos integrantes de los estados financieros ".

Las dificultades técnicas para dividir el patrimonio neto y asignarlo a cada fracción en la proporción exacta son, en la mayoría de los casos, insuperables. El patrimonio neto se refiere a la empresa como un todo y es, por lo general, indivisible. Cualquier método que se utilice para su fraccionamiento tiene un alto contenido de arbitrariedad. Es decir, puede sobredimensionar la alícuota asignada a ciertas partes del activo y minimizar las de otras, de acuerdo con los propósitos u objetivos de política.

Esto es exactamente lo que ocurrió en el proceso de capitalización en Bolivia. Desde la primera experiencia verificada con ENDE, se hizo evidente la intencionalidad de infravalorar las empresas a capitalizarse. El patrimonio neto de dicha empresa era de $us 401,64 millones, pero en la división del patrimonio, el gobierno asignó a las centrales generadoras de energía (Corani, Huaracachi y Valle Hermoso) un valor de sólo $us 99,06 millones y a ENDE Resi­dual (líneas de transmisión, sistemas aislados de Tarija, Villamontes, Yacuiba, Cobija y Trinidad, instalaciones de despacho de carga y los costos por estudios de preinversión reali­zados en 1994) un valor de $us 302,58, que representa el 75,3% del patrimonio total de la empresa. Es, pues, paradójico que el residuo tenga un valor tres veces superior que lo princi­pal (la crema de la actividad hidroeléctrica). Lógicamente, el valor capitalizado tenía que superar ampliamente al que se asignó como valor en libros.

En el caso de YPFB ocurrió exactamente lo mismo, es decir, se procedió a la escisión de la entidad estatal. Para ello, se dividió el proceso en exploración, producción y transporte, distribuyendo el patrimonio neto entre dichas actividades. Según datos de balance, se asignó a las fases más costosas del proceso, que exigen altos niveles de tecnología e inversión, un valor en libros de sólo $us 384,0 millones, mientras al resto o residuo se imputó un valor superior al 50% del valor en libros. De esta forma, YPFB Residual quedó a cargo de la parte menos rentable de las operaciones hidrocarburíferas (refinación y servicios conexos), hacién­dose cargo al mismo tiempo de la mayoría de la planta de obreros y empleados.

En estas condiciones, las empresas interesadas en la capitalización podían presentar ofer­tas muy superiores "al valor en libros", que fue intencionalmente minimizado para dar a la operación capitalizadora la apariencia de un notable éxito y un gran beneficio para el pueblo boliviano. En efecto, los resultados mostraron que el monto capitalizado superó en 224% al valor en libros, como se puede ver en el siguiente cuadro:

Cuadro 9

Fuente: Ministerio de Capitalización

Cuadro 10

Los recursos de la capitalización

Fuente: Ministerio de Capitalización.

Al comparar los recursos totales que se han comprometido con la capitalización y los costos fiscales (Cuadro 7) que las reformas representaron para el país (cuyas cifras son de $us 1756 millones de costo y Sus 1.671,1 millones de recursos comprometidos) se concluye que en estos términos los resultados de la política neoliberal fueron negativos.

Pero no son sólo los costos económicos cuantificados hasta ahora los que deben tenerse en la evaluación final de la capitalización y las demás reformas estructurales. Este es apenas un indicador. Las consecuencias finales se dejarán sentir durante un período muy largo, que cubrirá más de una generación. Basta destacar que la capitalización de las empresas estratégi­cas, especialmente la de YPFB, ha sido calificada como uno de los hechos más negativos del siglo XX, junto con el Tratado de 1904, suscrito con Chile, que determinó la pérdida de la salida soberana al Océano Pacífico. Esto significa que los costos totales no se circunscriben a lo económico sino tienen profundas incidencias sociales y nacionales.

El proceso de capitalización fue dirigido por un Ministro sin cartera, encargado de suscri­bir los contratos con los socios estratégicos. Aquí se planteó una primera situación irregular por cuanto ejecutó funciones que corresponden a otros ministerios, como los de Hacienda y Desarrollo Económico. En el Informe presentado por Fernando Gutiérrez & Asociados, se señala específicamente:

"Esta irregular atribución de funciones a favor del Ministerio Sin Cartera Responsable de Capitalización, podía haber viciado de nulidad todos los actos de la capitalización. Sin embargo, las posteriores normas emitidas por órganos de superior jerarquía, como son los decretos supremos dictados por el Presidente de la República en Consejo de Ministros que dispusieron la adjudicación de la licitación a favor del socio estratégico y la capitalización de las sociedades de economía mixta, han convalidado la legalidad del proceso de capitalización y al propio tiempo han saneado los actos administrativos viciados o defectuosos, quedando los mismos plenamente ajustados a derecho " Fernan­do Gutiérrez & Asociados.

Esta es una interpretación sobre la convalidación de la legalidad de hechos irregulares, pero el cuestionamiento sustantivo sobre el hecho irregular original subsiste.

Sin embargo, el mismo Informe de Gutiérrez Asociados, al analizar la Cláusula Séptima del Contrato, referente al "Plan de Inversión del Monto de suscripción", destaca la pérdida de facultades por parte del Estado boliviano para observar las modificaciones que pudieran introducirse. En efecto, según dicha cláusula "será aprobado, actualizado o modificado por el Directorio de la Sociedad Capitalizada, por simple mayoría de votos". Además, dicho Plan de Inversión actualizado o modificado por el Directorio de la Sociedad será presentado a la Secretaría Nacional de Energía para fines informativos. Esto significa que el Estado, a través de sus organismos, sólo puede tomar conocimiento pero no observar o cuestionar las modificaciones que con total poder de decisión pueda asumir el Directorio.

El informe Gutiérrez destaca que las atribuciones "otorgadas por Ley a la Superintendencia de Hidrocarburos se neutralizan y desnaturalizan con la facultad otorga­da a las empresas capitalizadas de aprobar, actualizar o modificar sus Planes de Inversión por simple decisión de sus directivos". Señala, asimismo, que "la facultad de vigilancia queda subordinada a las permanentes modificaciones de sus Planes de Inversión que pue­den efectuar las empresas capitalizadas, desvirtuando de esa forma el objetivo concreto que le asignó la Ley a los entes fiscalizadores" del sector petrolero. Indica también que esta facultad no fue incluida en los contratos con empresas capitalizadas en otros sectores econó­micos, como por ejemplo el eléctrico.

Otro aspecto contrario a los intereses del país, se refiere a las inversiones de capital, pues se establece que "la sociedad podrá efectuar inversiones fuera de la República". Si esto se añade al poder otorgado a los directorios para aprobar, actualizar o modificar los planes de inversión sin que el Estado pueda intervenir, se comprueba que la capitalización conducirá a fortalecer la acumulación de capital en otros países, a costa de los excedentes generados en la actividad petrolera boliviana. Esto podrá hacerse con pleno conocimiento de las autoridades nacionales pues la Cláusula 7.2.2 determina que "La Secretaria Nacional de Energía guar­dará reserva sobre el contenido del Plan de Inversión". En suma, el Estado está obligado a guardar silencio.

En el Informe Gutiérrez, se reconoce explícitamente que esta situación tan adversa al país debe ser corregida. En sus recomendaciones dice:

"Se recomienda la renegociación del Contrato de Suscripción de Acciones (Cláusulas Tercera y Séptima), eliminando la posibilidad de la actualización o modificación de los Planes de Inversión anual y limitando la permisión de inversiones de las empresas capi­talizadas en el extranjero" (Informe Gutiérrez & Asociados)

Hay muchas otras observaciones que se pueden hacer a los contratos, pero éstas son suficientes para demostrar que no se ha precautelado el interés nacional en la suscripción de los mismos. El Estado otorga excesivas facultades a las empresas capitalizadas y restringe y contradice las atribuciones de las propias instituciones oficiales encargadas de la supervi­sión, fiscalización, regulación y control sobre las inversiones comprometidas y el manejo de las empresas.

Las ventajas otorgadas a las empresas capitalizadoras no se circunscriben únicamente a las obtenidas en los contratos o la entrega de las actividades de exploración, producción y transporte. La Ley de Hidrocarburos es la primera fuente de incentivos y estímulos y creó las condiciones, junto a la Ley de Capitalización, para que el proceso se ejecute. Uno de los mayores alicientes otorgados a las empresas, pero que representa un enorme costo para el país consiste en la clasificación de los hidrocarburos, en nuevos y existentes, definiéndolos de la siguiente manera:

a) Hidrocarburos existentes son los correspondientes a las reservas probadas de los reservorios que están en producción a la vigencia de la Ley y certificados al 30 de abril de 1996.

b) Hidrocarburos nuevos son todos los que no están contenidos en la definición anterior.

De modo que, para la capitalización de YPFB, el gobierno procedió a la reclasificación de los campos petroleros actuales (en producción y con reservas probadas) pero con la circuns­tancia que debían cumplir el requisito de la certificación, que era imposible de cumplir a esa fecha, pues la Ley de Hidrocarburos fue aprobada el 30 de abril de 1996. Por esta razón, casi todos fueron incorporados en la categoría de hidrocarburos nuevos.

El costo para el país radica en que los hidrocarburos existentes tributan el 50% y los nuevos sólo el 18%; es decir, existe una rebaja de 32%. Las pérdidas ocasionadas al TGN y al país recién se están cuantificando. A comienzos de este año 2000, se estimó que el TGN dejó de percibir $us 25 millones, pero luego se actualizó el dato, estimando la pérdida en $us 61 millones. Los cálculos más recientes indican que por la reclasificación de los nueve campos que se entregaron como nuevos, la pérdida total será de aproximadamente $us 500 millones, en los próximos años.

El caso paradigmático es San Alberto. El 19 de octubre de 1990, el gobierno boliviano anunció que el pozo X-9 del campo San Alberto incrementaría las reservas de gas del país en 70%. El Ministro de entonces, Ángel Zanier, declaró que "el descubrimiento cambiaba el panorama energético nacional". Pero, en 1996, San Alberto fue catalogado como campo con hidrocarburos nuevos; luego se decretó la concesión a PETROBRAS (diez días antes que se inicie el régimen de licitaciones). Con la perforación del pozo X-10 se "descubren' reservas por 5 trillones de p3, que ahora tributarán como hidrocarburos nuevos. Esto muestra que el contrato con PETROBRAS fue, desde un principio, dema­siado costoso para Bolivia.

Lo cierto es que si se hubiera mantenido la anterior legislación y no se introducía el concepto de "hidrocarburos nuevos", con las reservas actuales, el país hubiera percibido varios miles de millones de dólares como tributos para el fisco, que hubieran servido como base sólida para el desarrollo nacional. Muchos de los aspectos de la legislación actual sobre hidrocarburos hacen recordar las trampas que los redactores del Código Davenport introduje­ron en el régimen tributario y que ocasionaron graves daños económicos al país, mientras estuvo en vigencia.

Capitalización y rentabilidad

Uno de los argumentos utilizados para justificar la capitalización, se refiere a que con el cambio de propiedad y de administración la rentabilidad se incrementará. Se partía del supuesto que existe una relación concreta entre la rentabilidad y el régimen de propiedad. En este sentido, la propiedad pública sería incapaz de asegurar tasas significativas de rentabilidad, en tanto que la propiedad privada sí las garantiza. Este argumento olvida que los criterios de evaluación de las empresas públicas no se circunscriben a la rentabilidad comercial sino tienen en cuenta los objetivos generales que determinaron su creación. Estos pueden ser económicos, sociales, regionales o na­cionales y en función de ellos se realiza la evaluación.

Cuadro 11

Rentabilidad del capital de YPFB

Fuente: YPFB, Estadística petrolera en Bolivia 1923-1994.

Las tasas son elevadas, como en general ocurre en la actividad petrolera. Como se aprecia en el cuadro, en la época más difícil (correspondiente al neoliberalismo) YPFB obtuvo tasas de rentabilidad superiores al 30% a pesar de las restricciones a que fue sometida, por la succión de sus recursos, la escasez de capital de operación, la falta de fondos para prospec­ción y otras limitaciones.

Sin embargo, en el período post-capitalización, las tasas de rentabilidad se reducen drásticamente, como puede verse en el siguiente cuadro:

Cuadro 12

Por su parte, la Fundación Milenio, en su Informe sobre la Economía Boliviana en 1999, ratifica las bajas tasas de rentabilidad de las empresas capitalizadas en su conjunto. Dicha Fundación sostiene: "El fondo de capitalización colectiva, compuesto por las acciones de las empresas capitalizadas (ENDE, ENTEL, LAB, EN FE e YPFB) habría generado en 1999 utilidades que se estiman en alrededor de $us 40 millones, en comparación a más de $us 44 millones en 1998". Al relacionar esta cifra de 40 millones con el monto capitalizado de $us 1670 millones, se verifica una tasa de rentabilidad inferior al 2,5%, que es realmente baja.

En conclusión, la rentabilidad declarada por las empresas hidrocarburíferas que se capita­lizaron muestra una pérdida de rentabilidad en relación con el período pre-capitalización.

Sin embargo, este aparente resultado puede haber sido planificado por las empresas capitalizadoras, es decir, puede no corresponder a la situación real que ellas atraviesan. Como se sabe, ellas recibieron actividades en explotación y no es lógico que por el sólo cambio de propiedad se presente una caída tan radical en las ganancias. En otras palabras, puede haberse ocultado intencionalmente las ganancias.

El comportamiento de las empresas transnacionales en cuanto a tasas y niveles de ganan­cia consiste en el prorrateo entre los países donde operan, de acuerdo a sus necesidades y políticas financieras. En realidad, los márgenes de rentabilidad son programados. Los meca­nismos que utilizan se refieren al prorrateo de los gastos generales (overhead) y a la factura­ción intra-empresa. En el caso del overhead, ellas lo distribuyen entre los países donde operan, con el propósito de maximizar la tasa global de utilidades; incluso por este medio pueden provocar pérdidas en determinados países, según su conveniencia. En el caso de la facturación intra-empresa, el procedimiento consiste en la sobrefacturación por las subsidia­rias o sucursales que proveen materiales, insumos. equipos y cualquier otro elemento. En conclusión, ellas pueden mostrar ganancias altas o bajas, incluso pérdidas, de acuerdo a los requerimientos de sus políticas globales.

Conclusiones

Las conclusiones más generales de este análisis se refieren a que la capitalización de YPFB fue perjudicial para el país y que no existía ninguna razón valedera para que el gobier­no la ejecute. Es decir, no existieron razones valederas, de carácter teórico o práctico, que justificaran la capitalización de YPFB. Al respecto, cabe recordar que el gobierno del señor Sánchez de Lozada utilizó tres argumentos para respaldar su insistencia en la capitalización de la más importante empresa boliviana:

1.La eficiencia, medida en términos de rentabilidad comercial. Se sostuvo que la eficiencia guarda una íntima relación con el régimen de propiedad, es decir, las empresas públicas son por naturaleza ineficientes y las empresas privadas son, también por naturaleza, efi­cientes. Las empresas públicas, se dijo, tienen rentabilidades negativas o muy bajas, mientras que en la empresa privada ocurre lo contrario.

Sin embargo, los hechos que aquí se han mostrado prueban que con la capitalización de YPFB las tasas de rentabilidad comercial cayeron dramáticamente, de modo que este primer argumento no es válido como sustento teórico ni práctico de la capitalización de YPFB.

2. Las empresas públicas son la causa principal del déficit fiscal. El gobierno de Sánchez de Lozada sostuvo con insistencia que las empresas públicas eran deficitarias y represen­taban una carga para el Estado. Se decía que en el balance consolidado de las transferen­cias desde y hacia el TGN, el sector público empresarial tenía un saldo en contra, pues eran mayores los recursos que recibían del TGN que lo que ellas aportaban.

Desde un principio, este argumento era falso. Los datos oficiales probaban que las empre­sas públicas proporcionaban el principal soporte a las finanzas del Estado. Como se ha visto, sólo YPFB aportaba con recursos que representaron el 46.7% promedio de los ingresos del TGN, entre 1985 y 1994. En consecuencia, éste tampoco era un argumento válido.

3. YPFB carecía de recursos propios para prospección e inversión. Este argumento es parcialmente válido, en razón de la fuerte exacción de recursos por el TGN. Como se destacó, el 65% de los ingresos de YPFB se destinaban al Tesoro Nacional, y del restante 35%, se deducía el 11% para las regiones petroleras. En estas circunstancias, era obvia la insuficiencia de los recursos propios para prospección e inversión.

Pero esta era una consecuencia de las políticas vigentes, es decir, de las decisiones cons­cientemente adoptadas para anquilosar la empresa y anularle sus capacidades de expan­sión. No se trataba de una incapacidad intrínseca para generar un proceso vigoroso de acumulación interna; era una situación arbitrariamente creada.

Sin embargo, a pesar de estas restricciones impuestas desde fuera de la empresa, ella pudo ejecutar programas de exploración que, como el caso de San Alberto, modificaron sustantivamente el cuadro de las reservas hicrocarburíferas. Por lo demás, YPFB contaba con cierta capacidad técnica e instalaciones que le permitían mantener una relación reservas- producción dentro de parámetros que garantizaban una relativa seguridad en el abasteci­miento energético, más allá del mediano plazo. De manera que este último argumento carecía de suficiente fuerza para justificar la enajenación de la más importante empresa boliviana.

Finalmente, al no sustentarse en criterios válidos, en lo teórico y lo práctico, la capitaliza­ción de YPFB constituyó una medida arbitrariamente impuesta en contra de los intereses nacionales. Reflejó, con toda nitidez, la ausencia de sentimientos patrióticos y la falta de lealtad con la nación. Sus consecuencias a largo plazo serán muy parecidas a las que acarreó la firma del Tratado de 1904, con Chile, que determinó la pérdida de la salida soberana al Océano Pacífico: contribuirán a la mediatización del desarrollo boliviano.

Notas

3. Estadística Petrolera en Bolivia 1923-1994. YPFB.

4. Estas estimaciones se hicieron en Nueva Economía.