ARTÍCULOS ORIGINALES

 

La internacionalización de las entidades territoriales autónomas en el sistema jurídico Boliviano

 

The internationalization of autonomous territorial entities in the Bolivian legal system

 

 

Luis Gonzalo Inarra Zeballos*
luinarra@gmail.com
* Profesor de Derecho Internacional Público y Derecho Internacional Privado de la Universidad Mayor de San Simón.
Presentado: 22 de octubre de 2017. Aceptado: 09 de noviembre de 2017

 

 

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Resumen:

El presente artículo tiene por objeto presentar un diagnóstico del proceso de internacionalización de la Entidades Territoriales Autónomas (ETA's) de Bolivia, evaluando los fundamentos jurídicos de su relacionamiento internacional desde el derecho internacional y nacional. Se interpreta que el derecho boliviano posee un campo normativo internacionalizado en relación a las autonomías y, en especial, a la competencia compartida que éstas poseen sobre relaciones internacionales, lo cual, desde luego, representa una novedad en la historia jurídica del país. Bajo ese amparo, se expone y analiza la normativa específica sobre la materia para posteriormente proponer ciertas reformas a la misma.

Palabras Clave: Entidades Territoriales Autónomas, derecho nacional, derecho internacional, instrumentos jurídicos de relacionamiento internacional de las ETA's.

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Abstract:

The purpose of this article is to present a diagnosis of the process of internationalization of the Autonomous Territorial Entities (ETA) of Bolivia, evaluating the legal foundations of its ¡nternational relationship from ¡nternational and national law. It is interpreted that Bolivian law has an internationalized normative field in relation to autonomies and, in particular, to the shared competence they have over ¡nternational relations, which, of course, represents a novelty in the country's legal history. Under this protection, the specific regulations on the subject are exposed and analyzed to subsequently propose certain reforms to it.

Keywords: Autonomous Territorial Entities, national law, ¡nternational law, legal instruments of ¡nternational relations of the ETA.

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1. Prolegómeno

La reconfiguración del Estado boliviano a partir de la puesta en vigencia de la Constitución Política del Estado Plurinacional ha venido de la mano de la implementación de una reorganización sustantiva de la estructura estatal mediante la introducción de un sistema autonómico o de autonomías locales. Esta reorganización no sólo es formal, en el sentido de que se trata de una profundización de la descentralización de competencias estatales a favor de niveles de gobierno subnacionales, sino también sustantiva, por cuanto ha importado el empoderamiento democrático de las comunidades humanas asentadas en diversas latitudes del territorio nacional.

Esta capacidad que el Estado nacional (o plurinacional) les ha otorgado a las denominadas Entidades Territoriales Autónomas (en adelante ETA's) de autogobernarse y auto administrar sus recursos económicos y, en algunos casos, naturales, constituye en los hechos una reforma fundamental en la forma de administrar lo público, donde los ciudadanos como integrantes de colectivos o pueblos, y éstos últimos, como resultado de la sumatoria de voluntades individuales soberanas (soberanía popular), han sido dotados de derechos políticos ejercibles ahora ante entidades subnacionales de gobierno a las que se les ha atribuido competencias y facultades reglamentadas constitucionalmente.

Esta reforma, como veremos adelante, no es el fruto de una normal evolución de las instituciones estatales, por el contrario, es el resultado de sucesivas y permanentes luchas sociales por la búsqueda de una vida más digna, donde el Estado se convierta en un actor que gestione el bienestar y el vivir bien de la población en su conjunto. Es en ese marco que se ha concebido la competencia de relacionamiento internacional de las ETA's en Bolivia, como un elemento posibilitador de acciones que los gobiernos subnacionales puedan utilizar en beneficio de su población, con la responsabilidad de cooperar con el nivel central del Estado en relación a los planes y proyectos que deseen implementar a través de diversos convenios o acuerdos a suscribirse con actores subnacionales extranjeros.

El presente trabajo posee tres propósitos centrales. El primero, radica en la necesidad de escudriñar los fundamentos jurídicos y teóricos que justifican la necesidad de atribuir a las ETA's la competencia relativa a relaciones internacionales. Segundo, la explicación del sistema normativo que se ha implementado en Bolivia en relación a dicha competencia y, por último; un repaso a las normas que dan funcionamiento al relacionamiento internacional de las ETA's para, posteriormente, arribar a propuestas que permitan superar ambigüedades e ¡ncompletitudes. Todo en una lógica que explica el fenómeno de la internacionalización de las Entidades Territoriales Autónomas permitida e impulsada por el sistema jurídico boliviano.

 

2. En busca de los fundamentos jurídicos del relacionamiento internacional de las Entidades Autónomas bolivianas

Más allá de la historia o historias sobre las luchas ciudadanas y de los pueblos por una mayor descentralización del poder en Bolivia, es el propósito de este apartado desentrañar los fundamentos jurídicos sobre los cuales se sostiene el nuevo sistema autonómico boliviano y la capacidad de las ETA's de sostener relaciones internacionales. Sin embargo, es preciso reconocer que aquellos sucesos influyeron de alguna manera en el proceso constituyente desarrollado entre 2007 y 2009, los cuales llevaron a que los constituyentes se hayan dado la tarea de pensar y luego instituir las autonomías en nuestro país¹.

Estas autonomías, que son cuatro², tienen una historia distinta, por lo que no es posible equipar la lucha de los pueblos indígenas por mayores reconocimientos a su modo de vida y, por tanto, a su autonomía³, con las exigencias de municipios, regiones y departamentos por profundizaciones en la descentralización estatal. Los primeros tienen una lucha ancestral que data desde las épocas de la colonia hispana, pasando por la época republicana en la que su autonomía no fue constitucionalizada o incluso legalizada sino hasta 2009. Los municipios, por su parte, vieron realizada la quimera desde la década de los noventas del siglo XX, en la que se aprobaron leyes como la de municipalidades o la de participación popular, como también la de descentralización administrativa. En cambio, los departamentos y regiones, emprendieron su lucha por mayores atribuciones y facultades estatales de manera oscilante y con diversas motivaciones en las distintas urbes del país, las cuales buscaron, por ejemplo, la transformación del Estado hacia un modelo federal (fines del siglo XIX) o el establecimiento de un sistema autonómico federalizado⁴, durante los primeros años del siglo XXI.

Estas luchas, desde el punto de vista jurídico, han tenido impacto en dos campos del derecho. En el derecho estatal, sobre todo por medio de reformas constitucionales, y en el derecho internacional, a partir del reconocimiento del derecho de los pueblos a su libre determinación, como seguidamente mostraremos.

2.1. El derecho a la autonomía y de la autonomía en el campo ius⁵ nacional.

En este primer campo, encontramos dos vertientes en las cuales las luchas por la autonomía y el autogobierno se configuraron consecuentemente en derechos de las colectividades o de los pueblos y fueron traslapados en la profundización de procesos de descentralización democrática del poder estatal.

Posee particular pertinencia referirse a un pasaje de la obra Principia Iuris de Luigi Ferrajoli, en la cual el jurista italiano identifica que es la génesis histórica de las constituciones lo que confirma su naturaleza pacticia de verdaderos contratos sociales impuestos a los soberanos con el fin de limitar sus poderes otrora absolutos, al señalar:

"Todas las constituciones dignas de este nombre han nacido como rupturas con el pasado y, a la vez, como proyectos de futuro. La idea del contrato social no es sólo una categoría filosófica. Se identifica con la idea misma de la liberación y la refundación sobre bases pacticias de la convivencia civil por obra de las convenciones constitucionales con las que los padres constituyentes del moderno estado de derecho sancionaron el fin del absolutismo. En este sentido fueron cartas revolucionarias no sólo la americana y la francesa, sino también la mayor parte de las constituciones europeas del siglo XIX y del XX. Ninguna de éstas, se ha dicho en el § 11.18, fue concedida espontáneamente desde arriba. Todas fueron conquistadas con luchas sangrientas por movimientos populares que, sin preocuparse de su naturaleza jurídica, afirmaron con ellas su voluntad constituyente de ruptura con el pasado: las constituciones liberales del siglo XIX, reivindicadas y conquistadas por los movimientos por los estatutos durante toda la primera mitad de ese siglo; la Constitución italiana, nacida de la Resistencia y de la guerra de liberación de la dictadura fascista; la Ley fundamental alemana, nacida del repudio del nazismo; las Constituciones española y portuguesa, fruto de la ruptura del régimen franquista y del salazarista; la misma Carta de la ONU y la Declaración universal de derechos de 1948, nacidas de la ruptura de aquel régimen de anarquía internacional que estaba basado en la guerra y en la soberanía salvaje de los Estados nacionales. Siempre las constituciones democráticas son el producto de cambios revolucionarios y de pactos fundantes y refundantes de la convivencia civil..."⁶.

En esa lógica, las luchas sociales por la autonomía vividas en Bolivia han terminado por reconfigurar el Estado desde 2009. Reconfiguraron los derechos políticos o de ciudadanía introduciendo derechos a favor no sólo de los individuos, sino también de las colectividades, las cuales tienen el derecho a la autonomía o autogobierno que se refleja de manera general en el contenido del artículo 26 de la Constitución⁷, y de forma particular en las disposiciones relativas a la organización territorial del Estado a momento de estatuir la creación de unidades territoriales autónomas⁸. El artículo 269 es claro en ese sentido al establecer en su parágrafo II que: "La creación, modificación y delimitación en las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la ley". Por lo que la Constitución considera que "la autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones"⁹.

El derecho político de la ciudadanía o del pueblo al autogobierno o autonomía encuentra su correlato en el Estado mediante la configuración de una organización institucional de gobiernos autónomos. Teóricamente esta transición sólo puede explicarse por el accionar de la democracia política, que como bien señala Ferrajoli: "los derechos políticos son los poderes sobre los que se fundamenta la democracia política (T12.113, D12.36): entendiendo con esta expresión un sistema dentro del cual las decisiones políticas vienen producidas o controladas por la voluntad de la mayoría expresada por los ciudadanos, directamente o a través de representantes, en las formas del sufragio universal..."¹⁰.

Así se explica que el reordenamiento territorial en Bolivia vaya acompañado de la profundización de procesos democráticos en niveles subnacionales de gobierno ordenados jurídicamente en subsistemas jurídicos, como en el caso de las entidades autónomas, que a su vez se encuentran compuestas por órganos propios en los que el pueblo ejerce nuevamente sus derechos políticos mediante el sufragio y la elección de sus autoridades. De esa forma, la Constitución incorpora en las estructuras de las entidades autónomas departamentales y municipales un órgano legislativo y otro ejecutivo. En el caso de las entidades autónomas regionales un órgano ejecutivo y otro deliberativo-fiscalizador y, en las entidades autónomas indígena originario campesinas su composición interna dependerá de sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos propios¹¹.

Posee cierta particularidad la situación de los pueblos indígenas debido a que la Constitución establece que su libre determinación se garantiza en el marco de la unidad del Estado a partir del "...derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y la consolidación de sus entidades territoriales..."¹². Es decir, nos encontramos en un sistema jurídico abierto que reconoce subsistemas jurídicos en su interior, y que a la vez se vincula con el derecho internacional, que como veremos precisamente prescribe el derecho de los pueblos indígenas a su libre determinación.

2.2. El derecho boliviano como campo ius abierto interna y externamente

Con la finalidad de da runa orientación metodológica a la explicación que me he propuesto realizar en torno a los fundamentos jurídicos de las relaciones internacionales de las entidades autónomas bolivianas, me referiré a dos aportes teóricos, el primero hecho por los miembros del Instituto de Estudios Internacionales de Bolivia, Oscar Alba y Sergio Castro, quienes refutan la teoría jurídica clásica que identifica a los sistemas jurídicos como sistemas cerrados a partir de la teoría jurídica del pluralismo jurídico "... el cual en su transfondo implica el reconocimiento de la existencia de varios sistemas jurídicos válidos al mismo tiempo y en el mismo lugar..." por lo que bajo esa lógica "... un sistema jurídico interno puede relacionarse con otro sistema jurídico interno y puede relacionarse con un sistema jurídico internacional común o de cooperación o puede relacionarse con un sistema jurídico supranacional o de subordinación"¹³.

En consecuencia, el sistema jurídico boliviano deja de concebirse como un sistema cerrado incapaz de incluir normas externas en su cuerpo normativo y pasa a analizarse como un sistema abierto incluyente de normas internacionales y, por otro lado, como un sistema que reconoce e instituye subsistemas jurídicos en su interior. Esto es explicado con mayor detalle en la siguiente cita:

"...detengámonos en el campo 'ius' de orden público; este deberá tener una característica fundamental: la autopoiesis, es decir, el único elemento de validez y desarrollo de las normas pertenecientes a este campo tendrán como referente a la Constitución, que puede desarrollar o no un fuerte vínculo con el principio de soberanía del Estado en relación a otros órdenes o sistemas internacionales o supranacionales, es decir, las normas de este campo estatal pueden no relacionarse con otras normas, en ese caso este campo es autoreferente, se explica a sí mismo desde la autoridad del Estado y la norma fundamental. Pero, existe algo nuevo o incompleto para este razonamiento, ¿acaso los derechos humanos pertenecen al campo 'lex'?, creemos que las tendencias tienden a conducirlos más a un campo ius que a uno lex, aunque pertenece a ambos; pero esto rompe con la autopoiesis del campo ius, configurando un nuevo campo: el campo del orden público internacionalizado, un campo donde el Estado es un actor fundamental en las políticas y normas, pero se relaciona con otros ordenes o sistemas, concretamente, con el derecho internacional de los derechos humanos y algunas cortes internacionales de justicia, donde existe responsabilidad internacional del Estado"¹⁴

En ese sentido, el campo ius internacionalizado de la Constitución boliviana, a partir de disposiciones como los artículos 13.IV, 256.II y 410.II permite la prevalencia y en ciertos casos la aplicación preferente de los tratados internacionales sobre derechos humanos en el territorio nacional. Sin duda alguna disposiciones como estas constituyen verdaderas reglas de reconocimiento del orden internacional en el orden interno, sin descontar por su puesto el derecho que emana de organizaciones supranacionales que, en el sistema boliviano, se encuentra ubicado en el bloque de constitucionalidad.

Por otro lado, Ferrajoli no ve ab initio una contradicción entre los modelos teóricos del monismo y el pluralismo como lo hacen los mencionados autores nacionales, pero como veremos las percepciones de aquellos con éste en esencia son similares. Para el italiano "ordenamiento" constituye cualquier conjunto de normas unificadas por una misma norma de reconocimiento y conectadas entre sí por una relación de grado, sin que ello llegue a excluir en absoluto que existan varios ordenamientos dentro de un mismo ordenamiento¹⁵, por ende:

"...Son ordenamientos los de las Regiones italianas, que sin embargo forman parte del ordenamiento de la República italiana.También puede suceder que varios ordenamientos originarios, dotados de normas de reconocimiento producidas por distintos actos constituyentes, se unifiquen en un supraordenamiento, por ejemplo de tipo federal o confederal (piénsese en la Unión Europea), a partir de una nueva norma de reconocimiento del conjunto que unifique órganos normativos y normas sobre la producción... En todos estos casos monismo y pluralismo no expresan modelos teóricos contrapuestos: la pluralidad de los ordenamientos, en efecto, no excluye en absoluto y obviamente tampoco implica su (posible) unidad..."¹⁶.

Metodológicamente, Ferrajoli recién identifica un problema entre pluralismo y monismo jurídico al tratar la cuestión del:

"...Pluralismo de los ordenamientos no integrados unos en otros por relaciones de grado claramente determinadas sino sólo conectados por compartir órganos, fuentes o normas sobre la producción, y por lo tanto por grados más o menos elevados de federalismo. Cuando además no tengan en común ninguna fuente ni norma sobre la producción, tengan cada uno como norma de reconocimiento una norma producida por un acto constituyente distinto y no pertenezcan a ningún conjunto de ordenamientos como, por ejemplo, dos ordenamientos estatales antes de la institución de la ONU serán soberanos e independientes entre sí. Es claro que en estos casos, al faltar una común situación constituyente, más allá de las relaciones pacticias entre los correspondientes sujetos internacionales no podrá hablarse de unidad de su conjunto..."¹⁷.

Más allá de las particulares diferencias entre las perspectivas teóricas revisadas, es posible afirmar que el sistema jurídico nacional se encuentra abierto a las relaciones tanto intrasistémicas (derecho de las entidades autónomas o subsistemas jurídicos) como extrasistémicas (derecho internacional y supranacional) en una compleja red de ordenamientos y de subordenamientos¹⁸ vinculados por relaciones de grado que conectan a unos con otros. Pues es precisamente esta idea general, fundada en las tesis explicadas, la que cimenta el desarrollo analítico que sigue a continuación.

2.3. El campo internacionalizado de la constitución en relación a las autonomías.

La constitucionalización del derecho a la autonomía de los pueblos explicado anteriormente también representa un campo ius internacionalizado, por cuanto determinadas normas internacionales refuerzan el derecho de los pueblos a su libre determinación. En el marco internacional encontramos en el artículo 55 de la Carta de la ONU una frontal referencia a este derecho, así como en los dos Pactos Internacionales de 1966 que en su primer articulado aseveran que "todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural...3. Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas".

Es harto conocido que este derecho fue establecido por la ONU para alentar los procesos de descolonización, sobre todo en el continente africano, lo que es considerado por Ferrajoli como el derecho de los pueblos a la autodeterminación externa, que consiste en el mismo derecho de los pueblos como sujetos jurídicos de la comunidad internacional¹⁹; en otras palabras consiste en el derecho de cada pueblo a decidir de manera autónoma el propio estatus institucional en el ordenamiento internacional. Ad empero, como bien puede interpretarse del artículo 1 de los dos Pactos Internacionales de 1966, el derecho a la autodeterminación externa "...no implica en modo alguno el derecho de un pueblo a convertirse en Estado. Al contrario, lo excluye cuando la formación de un nuevo Estado entre en conflicto con la finalidad de «fortalecer la paz universal» y «de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones», que es el fin con el que se estableció «el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos», de los artículos 1.2 y 55 de la Carta de la ONU"²⁰.

Consecuentemente, para el jurista italiano, la secesión no sólo no está reconocida por el derecho internacional vigente, sino que no es concebible como derecho universal o fundamental al ser lógicamente inconsistente y prácticamente autodestructivo, puesto que en la minoría que protagoniza la secesión habrá siempre otra minoría que pretenderá llevarla a cabo frente a la vieja minoría convertida ahora en mayoría, valiendo esto hoy más que en el pasado al ser mucho mayor la movilidad de personas y mezcolanza de pueblos y culturas que conviven en un mismo territorio. Consiguientemente "...el derecho a la libre autodeterminación externa, si no es derecho a constituir un Estado, no es otra cosa que el derecho a la «autonomía», en el significado comúnmente asociado: como autonomía local del máximo número defunciones públicas, integrada por el «derecho a disponer libremente de las propias riquezas y recursos naturales» ya no ser «privados de los propios medios de subsistencia»"²¹, siendo radicalmente distinto para este autor los términos "pueblos" y "Estados", ya que los primeros serían entidades culturales tuteladas por el derecho de libre determinación y, los segundos, serían entidades territoriales artificiales dentro de cuyas fronteras pueden convivir los pueblos, gracias al mismo derecho de autodeterminación²².

Este derecho de autonomía configurado por el derecho internacional dentro del campo ius internacionalizado de la Constitución boliviana, no comporta de manera alguna que las ETA's sean reconocidas como sujetos de derecho internacional capaces de contraer obligaciones y derechos de conformidad al ordenamiento internacional, pues el derecho de autodeterminación establecido para el efecto vale para la totalidad del pueblo que convive en un determinado Estado y no para segmentos poblacionales que pretendan hacer valer esta situación, que como dijimos tendría tintes secesionistas. Desde allí recién puede explicarse y justificarse el hecho de que la competencia concerniente a las relaciones internacionales de las ETA's esté comprendida en el marco de las competencias compartidas con el nivel central del Estado y, a la vez, deba regirse por la política exterior aprobada por éste, puesto que es precisamente el Estado quien representa al pueblo (o pueblos) en su soberanía externa con la capacidad de hacerse responsable internacionalmente por las obligaciones contraídas con otros sujetos de derecho internacional.

Los Pactos Internacionales de 1966 son claros al afirmar que es responsabilidad de los Estados promover el derecho de la libre determinación de los pueblos que viven en su interior, debiendo entenderse, más allá de la posibilidad de descolonización, como el derecho a la autonomía que nos propone Ferrajoli, en el sentido de constituirse en un amparo institucional por el cual una determinada minoría o pueblo ejerza sus derechos políticos y democráticos con la capacidad de decidir su futuro y destino.

 

3. El campo ius internacionalizado de las relaciones internacionales de las ETA's

La normativa relacionada a relaciones internacionales de las ETA's se encuentra en el campo ius internacionalizado del sistema jurídico nacional. Las normas fundantes relativas a esta cuestión explican este fenómeno, como es el caso del artículo 299. I. 5 de la Constitución que instituye que la competencia referida a relaciones internacionales debe ser considerada competencia compartida. Es decir, el gobierno nacional a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional está encargado de emitir una legislación básica y, por su parte, a las ETA's les corresponde emitir leyes de desarrollo sobre la materia, al igual que ejercer la correspondiente reglamentación y ejecución sobre la misma²³. Sin embargo, estas facultades deben desarrollarse en el marco del artículo 298. I. 8 de la Constitución que establece que la política exterior constituye una competencia privativa del nivel central del Estado.

De esta manera, en Bolivia entró en vigor el año 2015 la ley básica N^° 699 sobre relacionamiento internacional de las entidades territoriales autónomas, que pasa también a ser parte del campo ius internacionalizado del sistema jurídico nacional al disponer, de modo general, el relacionamiento internacional de las ETA's con niveles subnacionales de otros Estados o instancias dependientes de organizaciones internacionales del mismo nivel subnacional²⁴, de manera coordinada con el nivel central del Estado²⁵. Así los subsistemas jurídicos de las ETA's se encuentran interferidos por el accionar competencial del sistema jurídico nacional, el cual si bien otorga posibilidades concretas de relacionamiento internacional a las primeras, lo hace estableciendo responsabilidades, limitaciones y precondiciones.

Estas disposiciones constitucionales y legales están sintonizadas con la explicación que realizamos en el apartado anterior, donde si bien los pueblos que viven en el territorio que dominan las ETA's tienen derecho a su autonomía, no son reconocidos como sujetos capaces de contraer obligaciones en conformidad al derecho internacional, esta capacidad bien pueden ejercerla a través del Estado que los representa en plenas condiciones de sujeto reconocido por el ordenamiento internacional. El artículo 6.1 de la ley básica es claro al respecto, al definir el relacionamiento internacional de las entidades territoriales autónomas como aquellos "vínculos que establecen las entidades territoriales autónomas con entidades subnacionales de otros Estados, con instancias dependientes de organizaciones internacionales al mismo nivel subnacional, conforme a normativa y regulaciones vigentes en el Estado Plurinacional de Bolivia".

3.1. Principios, fines y responsabilidades de las ETA's en relación a su relacionamiento internacional

La idea que aludimos con anterioridad, referida a que la autonomía constituye también el derecho por el cual los pueblos buscan mejores condiciones de vida es el fundamento que explica la necesidad de relacionamiento internacional de los pueblos autónomos, que se encuentra prevista en el contenido de los artículos 4 y 5 de la ley N° 699. El primero de éstos, establece que el relacionamiento internacional de las ETA's se rige por ciertos principios como los de integración (Relacionamiento internacional de las entidades territoriales autónomas, en el marco de la unión y hermanamiento de los pueblos, para lograr su desarrollo, solidaridad y vivir bien), solidaridad (Las entidades territoriales autónomas desarrollarán su relacionamiento internacional para la satisfacción de necesidades colectivas) y vivir bien (horizonte civilizatorio y cultural por el que se valora la vida de forma colectiva, complementaria y solidaria, garantizando el consenso, la identidad y el equilibrio entre lo que nos rodea, entre nosotros y con uno mismo, para establecer relaciones de hermandad entre los pueblos y naciones del mundo, mediante la energía comunal del cambio). El segundo articulado, por su parte, establece que son fines de la señalada ley: "1. Promover la inserción de las entidades territoriales autónomas en la gestión de su relacionamiento internacional. 2. Fortalecer el relacionamiento internacional de las entidades territoriales autónomas en el ejercicio de las competencias constitucionales asignadas. 3. Contribuir al desarrollo de las entidades territoriales autónomas, a través de su relacionamiento internacional".

Para la consecución de estos propósitos, la ley otorga a cada ETA una serie de responsabilidades que se enmarcan en la competencia compartida prevista en el artículo 299. I. 5 de la Constitución²⁶, excluyendo del ámbito material de los instrumentos de relacionamiento internacional de las ETA's a las competencias privativas y exclusivas del nivel central del Estado, las materias previstas en el Artículo 257. II de la Constitución y el artículo 8 de la Ley N? 401 de Celebración de Tratados.

Ahora bien, dentro el margen de responsabilidades atribuidas a las ETA's, el artículo 7 de la ley N° 699 también establece que los gobiernos autónomos departamentales, municipales e indígena originario campesinos tienen la obligación de "...a) Elaborar, aprobar y ejecutar su legislación de desarrollo para el ejercicio de su relacionamiento internacional b) Cumplir el Protocolo Internacional en coordinación con el nivel central del Estado y reglamentar los procedimientos internos para tal efecto. c) Designar Comisión Subnacional en el Exterior, en el marco de la presente Ley y su legislación de desarrollo", adicionando además para los gobiernos departamentales la obligación de "... b) Emitir la legislación de desarrollo para el ejercicio del relacionamiento internacional de los gobiernos autónomos regionales en su jurisdicción"²⁷. Estos últimos, los gobiernos autónomos regionales, además de cumplir con el protocolo internacional en coordinación con el nivel central del Estado, deben reglamentar los procedimientos internos para tal efecto y designar la Comisión Subnacional en el exterior, en el marco de la señalada ley.

Por otra parte, tal como ordena el artículo 14. II de la referida ley, en caso de que "...los representantes de las ETA's suscriban Instrumentos Interinstitucionales de Carácter Internacional fuera del ámbito de sus competencias asignadas por la Constitución y en contradicción a la política exterior, serán sujetos a los procedimientos establecidos en el marco de régimen de responsabilidad por la función pública, según normativa vigente".

3.2. La naturaleza de los instrumentos de relacionamiento internacional de las ETA's.

Como bien dijimos líneas atrás, las ETA's no poseen la capacidad jurídica de adoptar obligaciones en conformidad al derecho internacional. A parte de este hecho, reviste particular importancia que en el plano interno la Ley N? 401 de Celebración de Tratados y su Reglamento disponga que sus disposiciones no se aplican a los instrumentos de vinculación internacional suscritos por las entidades territoriales autónomas, las cuales se rigen por ley especial²⁸. Asimismo, el accionar de estas entidades no se encuentra facultado para generar normas que puedan constituirse en fuentes jurídicas en este campo; es decir, aún no se ha llevado a la práctica la propuesta del denominado derecho local internacional, el cual "...tendría una delimitación temática amplia en la cual cabrían todas las actividades ligadas con la organización y gestión de la vida local, desde el suministro de los servicios públicos básicos hasta los temas de participación ciudadana y democracia local... "²⁹, mientras que por su parte el "Derecho Internacional tradicional se limitaría, temáticamente, a las relaciones de tipo diplomático, a los acuerdos internacionales y al funcionamiento de los organismos internacionales"³⁰.

No obstante ello, bien sabemos que este posible cambio solamente podrá producirse en cuanto sean los propios Estados quienes decidan ceder una parte de su soberanía externa para que los gobiernos subnacionales posean capacidades como sujetos activos del derecho internacional, generándose así un derecho intersubnacional alterno al tradicional internacional. Si esto fuese posible, los Estados tendrán que delimitar los campos de acción, los derechos y responsabilidades puntuales que los gobiernos subnacionales deberán respetar en su mutuo relacionamiento. Sin embargo, esta idea se complica aún más considerando que en la actualidad, de facto, los gobiernos subnacionales se relacionan no sólo con otros gobiernos subnacionales, sino con una multiplicidad de actores internacionales.

La Ley N° 699, en su artículo 6 establece que los Instrumentos de Relacionamiento Internacional que pueden emplear las ETA's son dos: el Acuerdo Interinstitucional de Carácter Internacional y el Instrumento Autonómico Internacional. El primero, como señala el mismo articulado, es el "...instrumento jurídico, cualquiera sea su denominación, suscrito por las entidades territoriales autónomas con entidades subnacionales de otros Estados, o instancias dependientes de organizaciones internacionales al mismo nivel subnacional, conforme lo establecido por el Acuerdo Marco o Instrumento Internacional Multilateral suscrito y ratificado por el Estado Plurinacional de Bolivia, que impliquen obligaciones o responsabilidades específicas entre las partes, en el marco de las competencias y atribuciones de las entidades territoriales autónomas, establecidas por la Constitución Política del Estado y la normativa vigente". Por su parte, el Instrumento Autonómico Internacional es también concebido como un instrumento jurídico, cualquiera sea su denominación, suscrito por las entidades territoriales autónomas también con entidades subnacionales de otros Estados, o instancias dependientes de organizaciones internacionales al mismo nivel subnacional, con la diferencia que no requiere Acuerdo Marco previo a su suscripción, solo la conformidad del mismo con las competencias y responsabilidades establecidas para las ETA's en la Constitución Política del Estado y la normativa vigente.

La ambigüedad respecto a la naturaleza de estos instrumentos se hace patente, ya que por un lado la ley de Celebración de Tratados los excluye de su campo de aplicación y, por otro, la ley sobre Relacionamiento Internacional de las ETA's les otorga un carácter jurídico, pese a que estas entidades no son capaces de contraer obligaciones jurídicas bajo el derecho internacional.

Lógicamente, para el ordenamiento internacional estos instrumentos tendrían una significancia política y no vinculante, a no ser que algunos Acuerdos Marcos³¹ establezcan que los denominados Acuerdos Interinstitucionales de Carácter Internacional a suscribirse por entidades subnacionales, bajo dependencia estatal, tengan un carácter vinculante para aquellas que los suscriban. En todo caso, serán sólo los Estados quienes adquieran la responsabilidad internacional de su cumplimiento³².

Asimismo, al establecer la Ley N^° 699 que los Instrumentos Autonómicos Internacionales no requieren de acuerdo marco previo para que las ETA's los suscriban con sus pares extranjeros, es posible deducir que estos instrumentos tienen menos posibilidades que los acuerdos interinstitucionales de Carácter Internacional de ser vinculantes jurídicamente bajo el amparo del derecho internacional, por lo que no quedaría duda de su carácter jurídico interno. En consecuencia, ambos tipos de instrumentos tienen un carácter administrativo no vinculante por el derecho internacional, cuya responsabilidad por su cumplimiento se rige por normas internas del Estado Plurinacional. De ahí el imperativo que dichos instrumentos deban enmarcarse en la Política Exterior Plurinacional.

La experiencia española es ilustrativa en relación a la capacidad de las Comunidades Autónomas de aquel país para contraer obligaciones internacionales y a la naturaleza de instrumentos que dichas entidades pueden suscribir en la escena internacional. En relación al primer aspecto, el Tribunal Constitucional español manifestó en 1994 que:

"A la vista del alcance de la competencia exclusiva estatal, [...] la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de ius contrahendi [para celebrar tratados], no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes público extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales"³³.

El segundo aspecto, el de la naturaleza de los instrumentos de relaciones internacionales de la Comunidades Autónomas españolas, ha sido contemplado en la Ley 2/2014 sobre Acción Exterior del Estado de la siguiente manera:

"..4. Las Comunidades Autónomas, la Ciudades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local podrán celebrar acuerdos internacionales administrativos en ejecución y concreción de un tratado internacional cuando así los prevea el propio tratado, les atribuya potestad para ello y verse sobre materias de su competencia.

Asimismo, podrán celebrar acuerdos no normativos con los órganos análogos de otros sujetos de derecho internacional, no vinculantes jurídicamente para quienes los suscriben, sobre materias de su competencia. El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación informará con carácter previo y de acuerdo con lo que disponga la legislación estatal que regule su celebración, los acuerdos internacionales administrativos y los no normativos que estas Administraciones pretendan celebrar con autoridades u órganos administrativos de un sujeto de derecho internacional...³⁴

Pese a la incapacidad de actuar jurídicamente en el escenario internacional, algunos Estatutos de las Comunidades Autónomas de España contemplan la posibilidad de que sus representantes participen en la negociación de un tratado internacional o, en su caso, puedan solicitar al gobierno central la celebración de tratados o convenios en las materias de su competencia³⁵. Como alcanzamos a ver, la legislación boliviana, en particular la Ley Básica N^° 699 no contempla estas alternativas a favor de las ETA's³⁶, quedando la opción a que las mismas sean incorporadas en los Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas, con el riesgo de generar una nueva ambigüedad que afecte al campo ius internacionalizado del sistema jurídico boliviano.

3.3. Normas sustantivas y funcionales aplicables al relacionamiento internacional de las ETA's

En este apartado nos preguntamos sobre cuáles materias pueden las ETA's suscribir instrumentos de relacionamiento internacional, los requisitos que éstos deben cumplir y las formas de su implementación. La primera cuestión es simple, por cuanto el artículo 3 de la ley N^°699 dispone que los mencionados instrumentos "...deberán circunscribirse exclusivamente a las atribuciones propias de las entidades territoriales autónomas que los suscriben, en el marco de la Política Exterior del Estado Plurinacional de Bolivia", por lo que en caso de que dichos instrumentos excedan las competencias de las ETA's, vulnerando los mandatos de la Constitución se tendrán como nulos de pleno derecho, emergiendo así la obligación de denunciarse y/o renegociarse por parte del nivel central del Estado³⁷.

La respuesta a la segunda cuestión se halla en el artículo 11 de la misma ley, siendo además necesario para la negociación, suscripción o modificación de los dos tipos de instrumentos de relacionamiento internacional de las ETA's la conformidad expresa del Ministerio de Relaciones Exteriores. En ese sentido, la disposición adicional segunda de la ley de Celebración de Tratados establece en su inciso b) que las ETA's deben comunicar al Ministerio de Relaciones Exteriores todas las negociaciones que sean necesarias previa a la suscripción de los Acuerdos Interinstitucionales.

Por último, la cuestión relativa a las formas de implementación de la competencia de relacionamiento internacional de las ETA's se encuentra en su mayor parte en el Título III la ley N° 699, que entre sus elementos más notables se disponen los siguientes deberes a las ETA's para con el Ministerio de RR.EE.: a) a informarle sobre la designación de responsables de su relacionamiento internacional a fin de establecer la coordinación técnica permanente (artículo 16.I); b) coordinar con éste la implementación y ejecución de su relacionamiento internacional; c) requerir asesoramiento técnico y capacitación para su relacionamiento internacional y; d) acreditar a la Comisión Subnacional en el exterior, que realice gestiones de relacionamiento internacional. En este último caso, la señalada comisión tendrá por período de funcionamiento el máximo de 40 días hábiles, fraccionables por año y cada país de destino, con cargo a los presupuestos institucionales de cada ETA³⁸

 

4. A modo de propuesta: Colofón

Si bien los niveles subnacionales de gobierno han alcanzado importantes márgenes de acción en el escenario internacional, es también cierto que esta situación no ha encontrado aún su correlato en el derecho internacional. Continúan siendo los Estados quienes regentan las posibilidades de acción de estos niveles de gobierno, imponiendo requisitos, condiciones y límites a las actividades que éstos puedan a realizar en el plano externo. Esto pareciese una limitante al ejercicio del derecho a la autonomía de los pueblos, no obstante, y como vimos, el derecho internacional no les otorga a estas colectividades facultades propias de los sujetos plenos con capacidad de contraer obligaciones jurídico internacionales, las cuales sólo se encuentran reservadas a los Estados y organizaciones internacionales. Entonces, podemos afirmar que estos grupos humanos ejercen su autonomía en referencia a sus relaciones internacionales mediante el Estado que los representa.

Sin embargo, el proceso de descentralización autonómica emprendido en Bolivia, ha permitido que entidades subnacionales, como las ETAS, compartan con el nivel central del Estado la competencia en materia de relaciones internacionales en el marco de la Política Exterior del Estado Plurinacional de Bolivia. Esto ha llevado a que la ley básica aprobada para tal efecto, disponga que las entidades autónomas puedan suscribir instrumentos para su relacionamiento internacional, permitiendo su incorporación al campo ius internacionalizado del sistema jurídico boliviano.

Pese a ello, se han detectado ambigüedades e ¡ncompletitudes que en un futuro deberán ser subsanadas en una lógica que haga posible el perfeccionamiento continuo del ejercicio de esta competencia atribuida a los gobiernos subnacionales por parte de la Constitución. Las ambigüedades señaladas supra pueden muy bien superarse por medio de reformas a la propia Ley N^° 699 o a través de interpretaciones adecuadas que pueda efectuar el Tribunal Constitucional con la finalidad de superar ciertos contrasentidos. Por su parte, las ¡ncompletitudes que pueden subsanarse, más bien son propuestas que humildemente planteo para una futura reforma legal, en base a la experiencia española. Siendo estas: a) el reconocimiento del derecho de las ETA's a ser informadas de la celebración de tratados que pudiesen afectar a sus competencias; b) derecho a plantear observaciones a estos proyectos de tratados; c) derecho a solicitar representantes que participen en la negociación de tratados que por sus competencias les sea de su interés; d) derecho de solicitar al nivel central la celebración de tratados sobre materias pertinentes a sus competencias; y e) por último, el derecho a suscribir de manera conjunta con otra ETA nacional aquellos instrumentos de relacionamiento internacional que ambas pudiesen ejecutar coordinadamente.

 

Notas

1 El preámbulo de la Constitución lo demuestra, pues en él se hace referencia a gran parte de las luchas sociales vividas en Bolivia, incluso antes de su fundación, como la guerra de la independencia y las rebeliones emprendidas por los pueblos indígenas. Son también relevantes los más recientes episodios como las guerras del agua (2000) o de los hidrocarburos (2003).

2     Departamental, municipal, regional e indígena originaria campesina.

3     Recordemos las luchas de estos pueblos en los inicios de la guerra de independencia y, más tarde, en la era republicana, las sublevaciones aymaras desatadas a la cabeza de Zárate Willka, al igual que la rebelión chiriguana al mando del cacique Tumpa del año 1892.

4 Primero por parte del Comité Cívico de Santa Cruz de la Sierra y después por la denominada media luna que comprendía aquél departamento y los de Pando, Tarija y Beni.

5 Oscar Alba y Sergio Castro emplean este término para describir la distinción que hacían los romanos del derecho en dos: "... el ius, propio de normas del derecho público y el lex propio de normas que regulan las relaciones de derecho privado; de este modo, el ius gentium pertenece al orden público y la lex mercatoria pertenece al orden privado". A su vez manifiestan que esta distinción permite reconocer los campos que posee el sistema jurídico boliviano y si los mismos pueden catalogarse de orden público y privado. Ver en: Alba, Oscar y Castro, Sergio (Coord.) et. al.(IDEI-Bolivia), Derecho Internacional Público, Ed. Kipus, Bolivia, 2015, p. 26.        [ Links ]

6 Ver: Ferrajoli, Luigi, Principia Iuris: Teoría del derecho y de la democracia, Tomo II (Teoría de la Democracia), trad. De Perfecto Andrés Ibañez, Carlos Bayón, Marina Gascón, Luis Prieto Sanchís y Alfonso Ruiz Miguel, Ed. Trotta, Madrid, 2011, pp. 49-50

7 "I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres. II. El derecho a la participación comprende:

1. La organización con fines de participación política, conforme a la Constitución y a la ley.

2.    El sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente. El sufragio se ejercerá a partir de los dieciocho años cumplidos.

3.    Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano Electoral, siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual, universal, directo, secreto, libre y obligatorio.

4.  La elección, designación y nominación directa de los representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo con sus normas y procedimientos propios.

5.  La fiscalización de los actos de la función pública".

8 A partir del artículo 269 de la Constitución

9     Artículo 272.

10   Ob. Cit(6), p. 22

11 Ver entre los artículos 277 y 296 de la Constitución.

12 Artículo 2.

13 Ob. Cit (5), p. 24

14 Ibíd., p. 26

15 Ver: Ferrajoli, Luigi, Principia Iuris: Teoría del derecho y de la democracia, Tomo I (Teoría del Derecho), trad. De Perfecto Andrés Ibañez, Carlos Bayón, Marina Gascón, Luis Prieto Sanchís y Alfonso Ruiz Miguel, Ed. Trotta, Madrid, 2011, pp. 435-436

16 Ibíd., p. 436

17 Ibíd.

18 Ibíd., p. 435

19 Ob.Cit. (6), p. 554

20    Ibíd., p. 555

21    Ibíd., p. 556

22 Ibíd.

23    Artículo 297. I, d) de la Constitución boliviana.

24    Artículo 11.I. d) y e) de la Ley N° 699.

25    Artículo 2.

26 Artículo 7 de la ley básica N° 699 sobre Relacionamiento Internacional de las Entidades Territoriales Autónomas.

27 Artículo 7.1. b).

28    Artículo 3. II de la Ley y artículo 2. II de su Reglamento

29    Malé, Jean Pierre y Cors, Carla (Estudis Desenvolupament i Societat), Cuadernos para la internacionalización de las Ciudades N-l, Marco legal e Institucional para la Acción Internacional de las ciudades: Diagnostico y prospectiva euro-latinoamericana, UNAM, México, 2013, pp. 43-44. Disponible en:                 https://www.provectoallas.net/documents/161716/9a557c85-392b-4203-bc38-57fcc0f4568d

30    Ibíd.

31    El DS N2 2476, Reglamento a la ley N° 401 de Celebración de Tratados define en su artículo 3. a) que Convenio y/o Acuerdo Marco es un "...Tratado Formal en virtud del cual se establecen las líneas generales de relacionamiento con uno o varios Estados u Organizaciones u Organismos Internacionales. Esta definición no aplica a las Organizaciones No Gubernamentales Extranjeras y Organizaciones Religiosas y Espirituales nacionales o extranjeras, que tienen un tratamiento diferente; tampoco a los Organismos de Intermediación, que sujetan su accionar conforme a la Ley A/2 548, de 17 de julio de 2014, Código Niña, Niño y Adolescente...".

32    La ambigüedad se profundiza cuando el artículo 11. II de la Ley N° 699 señala que "... los Acuerdos Interinstitucionales de Carácter Internacional... obligan a responsabilidades específicas entre las partes...", como si la ley boliviana pudiese establecer obligaciones para entidades subnacionales incorporadas a otros Estados.

33 Ortega Carcelén, Martín, Derecho Global: Derecho Internacional Público en la era global, Ed. Tecnos, España, 2014, p. 197.

34    Ibíd.

35    Ibíd., Véase por ejemplo los Estatutos de Andalucía de 2007 (artículos 230 a 247), Aragón de 2007 (artículos 92 a 98), o Cataluña de 2006 (artículos 184 a 200).

36    La ley de Celebración de Tratados establece en su artículo 18 que la negociación de los tratados constituye competencia exclusiva del Ministerio de Relaciones Exteriores, contemplando sólo la posibilidad de participación de los mismos a ministerios.

 

5. Bibliografía

Alba, Oscar y Castro, Sergio (Coord.) et. al.(IDEI-Bolivia), Derecho Internacional Público, Ed. Kipus, Bolivia, 2015.

Capaldo, Griselda y directores, Internacionalización del Derecho Constitucional, Constitucionalización del Derecho Internacional, Eudeba, Buenos Aires, 2012.        [ Links ]

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Ferrajoli, Luigi, Principia Iuris, trad. de P. Andrés Ibáñez, C. Bayón, M. Gascón, L. Prieto Sanchís y A. Ruiz Miguel, Madrid, Trotta, vol. 1 y 2., 2011. Bolivia, Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009.        [ Links ]

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Ley N° 401 de Celebración de Tratados.

El DS N° 2476, Reglamento a la Ley N° 401 de Celebración de Tratados.