ARTICULOS ORIGINALES

 

Funciona o no el régimen regulatorio en la Legislación Boliviana

 

 

Mauricio Ernesto Farfán E.
* Mauricio Farfán Espinoza es docente de Economía Política de la Carrera de Derecho de la Universidad Mayor de San Andrés.
mauriciofarfan@gmail.com

 

 

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Resumen

En este ensayo se describen algunos factores socio-políticos y jurídicos que saturan la vida cotidiana de los ciudadanos bolivianos: la arbitrariedad y el atropello constante a sus derechos cuando demandan bienes y servicios. Teóricamente la nueva constitución protege los derechos fundamentales de los ciudadanos bolivianos, pero en los hechos se está constituyendo en un escenario de mercado totalmente liberal, típico de los países capitalistas, donde la ley que regula el mercado es la ley de la oferta y demanda, la "mano invisible".

Se analiza la relación entre la sociedad y la gestión administrativa respecto de los derechos y las libertades ciudadanas gestión como elementos sustanciales del Estado de Derecho. Se analizan los alcances y límites del modelo racional-legal de regulación, control y fiscalización, que en la etapa neoliberal creó las Superintendencias como agentes de regulación, control y fiscalización del mercado, su cambio por las Autoridades de Control Social y la distorsión del sistema por la informalidad. Se clarifica la deformación del ordenamiento por un decreto que abrogó Leyes y asimiló sus atribuciones y competencias, destruyendo los conceptos doctrinales básicos de la jerarquía normativa.

La revisión de las normas y su aplicación permite identificar algunos factores que impiden el cumplimiento de las normas jurídicas regulatorias, entre ellas la falta de coordinación interinstitucional entre los órganos de gobierno, la informalidad en la prestación de bienes y servicios sin responsabilidad social, la sustituciones de nombres de Superintendencias a Autoridades sin impacto socio económico y la continuidad del mismo sistema regulatorio importado.

Palabras claves: Derechos, bienes, servicios, usuarios, consumidores, mercado, regulación, control, fiscalización, control social.

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Summary

In this essay are described some socio-political and legal factors that pervade the daily of Bolivian citizens: arbitrariness and constant trampling of their rights when they demand goods and services. Theoretically the new constitution protects the fundamental rights of Bolivians, but in practice is fast becoming a scenario of fully liberal market, typical of capitalist countries, where the law governing the market is the law of offer and demand, the "invisible hand".

The relationship between society and administrative management on the rights and civil liberties management as substantial elements of the rule of law is analyzed. The scope and limits of rational legal model of regulation, control and monitoring are analyzed in step neoliberal created the Superintendence as agents for regulation, control and supervision of the market, its change by the authorities of Social Control System and distortion by informality. Deformation of the system by a decree that abrogated law and assimilate the task and powers, destroying the basic doctrinal concepts of legal hierarchy is clarified.

The revision of the rules and their application can identify some factors that prevent compliance with the regulatory legal standards, including lack of institutional coordination between government bodies, informality in the provision of goods and services without social responsibility, the substitutions Superintendents name to authorities without socioeconomic impact and continuity of the imported regulatory system.

Key words: rights, goods, services, users, consumers, market regulation, control, supervision, social control mother.

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1. Introducción

Fue Karl Marx⁶⁷ en El Capital, quien estableció que el rasgo fundamental del capitalismo es la producción de la mercancía. En otros términos el núcleo de la riqueza de la sociedad burguesa está constituido por la concentración de mercancías.

La mercancía es portadora de determinadas relaciones sociales, es decir de ciertos vínculos entre los dueños de los medios de producción y los dueños de la fuerza de trabajo, entre los productores y los consumidores. Sintetiza el valor de cambio y el valor de uso. Por esta razón es objeto de estudio, sea cual fuera la definición, desde el punto de vista del materialismo histórico o del funcionalismo. Por estas característicasla mercancía condensada en productos o en servicios es relevante en el mundo jurídico y económico, y por ello motivo de análisis del derecho y la economía.

Para la existencia de intercambios equilibrados se requiere leyes e incentivos que guíen en la asignación, la elección y la adscripción del rol que cada actor debe desempeñar en la economía. Deben existir reglas claras de juego, convenciones y normas fiables que fomenten la coordinación de esfuerzos, para que los ciudadanosidentifiquen sus derechos y los ejerzan, para que puedan conocer las prohibiciones, las retribuciones y las sanciones previstas.

 

2. Ciudadanos y Estado de Derecho

Frecuentemente en su cotidianidad los ciudadanos, como usuarioso consumidores⁶⁸, sufren abusos y atropellos a sus derechos. Desde que sube a un medio de transporte sindicalizado (radiotaxi o taxi) hasta la compra de cualquier artículo de necesidad está expuesto a ilegalidades en el precio, peso, cantidad, calidad y vigencia.

Esto sucede diariamente. Desde los dueños de tiendas de barrio hasta los grandes locales, los transportistas y las entidades de servicio en comunicaciones, todos ellos establecen sus precios sin ningún control. En este escenario las autoridades en los distintos niveles competenciales no ejercen sus funciones de regulación, control y fiscalización. Las personas quedan expuestas a la arbitrariedad de productores e intermediarios. La Constitución Política del Estado, que teóricamente protege los derechos fundamentales de los ciudadanos bolivianos, queda en suspenso.

Dromi⁶⁹ señala que "la regulación estatal es jurídica. En su quehacer se establecen ciertas relaciones jurídicas y se manifiesta o exterioriza a través de ciertas formas jurídicas".

La juridicidad importa ciertas garantías a favor de los administrados. En esas condiciones uno de los principios de la eficacia de la gestión administrativaes el respeto de los derechos y las libertades de los particulares.

Esto significa que el Estado a través de sus órganos de gobierno tiene la obligación de garantizar a usuarios y consumidores que los productos y servicios ofertados en el mercado cumplan con las condiciones y estándares de calidad y cantidad.

Cabanelas⁷⁰ define la administración como gestión, gobierno de los intereses o bienes, en especial de los públicos; cuidado, atención de cosas, ejercicio o desempeño de cargo o empleo. En Derecho Público señala que la administración pertenece a las esferas de lo político y del derecho administrativo, justificando que la administración debe entenderse equivalente al poder ejecutivo, que tiene a su cargo el cumplimiento de hecho de los fines del Estado.

Para Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa⁷¹ el Derecho Administrativo es un pilar absolutamente inexcusable, absolutamente imprescindible, elemento sine qua non de la idea de Estado de Derecho. Estos dos conceptos hacen históricamente juntos, el momento de la realización de los grandes principios de las revoluciones liberales, en el que se manifiesta un cambio de dimensiones sin precedentes en la historia de la humanidad, relacionado a la idea de que el Poder está sometido al Derecho.

La idea de que un círculo jurídico puede inscribir en su interior la acción de los gobernantes es una idea que nace íntimamente ligada a la existencia de una serie de técnicas. Esas técnicas jurídicas permiten realizar los principios, traducir en realidades prácticas, cotidianas, la idea general de que el Poder actúa en forma limitada y está sometido a la idea del Derecho.

Eso es el Derecho Administrativo: conjunto de principios, de reglas, de técnicas que hacen verdadera, que hacen realizable la idea de que el Poder debe y puede actuar sometido dentro del circulo jurídico.

 

3. Informalidad, regulación y control social

Fueron las recetas internacionales y los diferentes estudios de consultorías importadas que introdujeron la idea de creación de las Superintendencias como agentes de regulación, control y fiscalizacióndel mercado.

Sin embargo, estos estudios no midieron la realidad socio económica del país porque en una sociedad donde dos tercios de la económica es informal se procedió a regular aquellos que legalmente estaban establecidos dentro la actividad comercial.

La creación de estas instituciones tenía un objetivo claro: la formación de un escenario atractivo para empresarios privados interesados en invertir dinero,a quienes se les protegería y daría seguridad jurídica a su inversión,además de regular su actividad.

Pero una distorsión del sistema importado era que el regulado pague una tasa de mantenimiento para su fiscalización y control, hecho por demás incoherente porque la capacidad de fiscalización debe ser independiente y garantista, tanto del regulado como del regulador.

En Bolivia, las reformas estructurales realizadas en la década de los 80' dieron paso a la creación de los sistemas de regulación sectorial y financiera: el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) y el Servicio de Regulación Financiero (SIREFI). En ese periodo, denominado la era de los neoliberales, se crearon las Superintendencias que a la fecha fueron sustituidas por la Autoridades de Control Social (D.S. 0071/2009).

Estas entidades sólo cambiaron de nombre pero se mantuvo la lógica de su estructura y su funcionamiento, porque hasta la fecha siguen en vigencia las normas de regulación y control de las extintas superintendencia, bajo una nueva visión constitucional.

 

4. El marco de los derechos de los usuarios y las usuarias, de los consumidores y las consumidoras

La Constitución Política del Estado Plurinacional (CPE), constituye el referente normativo más general en la temática de la defensa de los derechos de los usuarios y de los consumidores. Son instrumentos jurídicos más específicos la ley sobre los Derechos de las Usuarias y los Usuarios, las Consumidoras y Consumidores, el Decreto Supremo No2130 y el Decreto No 29519, entre otros.

El artículo 75 de la CPE dispone que: "Las usuarias y los usuarios y las consumidoras y los consumidores gozan de los siguientes derechos: 1. Al suministro de alimentos, fármacos y productos en general, en condiciones de inocuidad, calidad, y cantidad disponible adecuada y suficiente, con prestación eficiente y oportuna del suministro; 2. A la información fidedigna sobre las características y contenidos de los productos que consuman y servicios que utilicen".

Asimismo, el parágrafo I del artículo 20 dispone que toda persona tenga derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos del agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones. Un hecho relevante ya mencionado en la legislación Boliviana es la extinción de las Ex Superintendencias (SIRESE Y SEREFI) y las creaciones de las Autoridad de Fiscalización y Control Social por medio del Decreto Supremo 71 de fecha 09 de abril 2009. La cuestión problemática planteada por este cambio y que distorsionó la lógica de ordenamiento normativo es que un Decreto abrogó Leyes y más aún asimiló sus atribuciones y competencias, destruyendo todo concepto doctrinal de la jerarquía normativa.

La Ley N^ 453 de 4 de diciembre del 2013, Ley General de los Derechos de las Usuarias y los Usuarios y de las Consumidoras y Consumidores, regula los derechos y garantías de las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores. El artículo dispone específicamente que el Ministerio de Justicia formulara en coordinación con las entidades competentes el Plan Plurinacional de los derechos de las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores. El Artículo 70 del Decreto Supremo No 29894, de 7 de febrero de 2009, determina la incorporación del Vice Ministerio de Defensa de los Derechos del Usuario y del Consumidor (VDDUC) en la estructura organizacional del Ministerio de Justicia.

El artículo 84 señala, entre otras, las siguientes atribuciones:

a.    Proponer normas, políticas, programas y proyectos para garantizar la defensa de los derechos de las usuarias y los usuarios, las consumidoras y los consumidores.

b.    Proponer normas, políticas, programas y proyectos para garantizar y defender el acceso universal a los servicios básicos.

El Decreto Supremo No 2130 de 24 septiembre 2014 norma la defensa, la protección efectiva y la promoción de los derechos de los consumidores y consumidoras, de los usuarios y las usuarias.También establece las competencia, procedimientos para la admisión, gestión y seguimiento de las denuncias por incumplimiento de normas y regulaciones en la prestación de servicios y suministros de productos, tanto del sector regulado, como de no regulado, con la finalidad de contribuir al vivir bien.

Con estas normas el Ministerio de Justicia a través de su Vice Ministerio viene efectuando labores de inspecciones y control en algunos abastos de la ciudad de La Paz, tareas que no obedece a una política integral que deberá ser coordinada con todos los niveles competenciales, loable tarea pero insuficiente en su alcance a mediano y largo plazo.

Por su parte, el Decreto No 29519 de 16 de abril de 2008 regula la defensa del consumidor frente a conductas lesivas que influyan negativamente en el mercado, provocando especulación en precios y cantidad, a través de mecanismos adecuados a ser ejecutados por el Instituto Boliviano de Metrología (IBMETRO) y la Superintendencia de Empresas, hoy Autoridad de Empresas (D.S. No0071).

Es un decreto que determina el ámbito de su aplicación y define conceptualmente los sujetos que intervienen en las relaciones de consumo. Distingue entre bienes y servicios, especifica las conductas anticompetitivas e identifica a las autoridades competentes y finalmente establece el régimen de sanciones.

En la cuestión de los derechos de los usuarios y consumidores determina la elaboración del Plan Plurinacional de la defensa de los derechos de la defensa de los consumidores y los usuarios, para fortalecer la institucionalidad y promover la elaboración de normativa interna mediante Decretos Supremos, Leyes Departamentales, Leyes Municipales, Instructivos, Memorándums, etc., orientados a la protección y promoción de los directos beneficiarios.

Por otra parte, la elaboración de este Plan, permitirá la educación y concientización del ejercicio de esos derechos y empoderar a la población respecto del cumplimiento de sus facultades constitucionales exigiendo a los proveedores el cumplimiento de sus ofertas sean productos o servicios de acorde con su realidad y contexto social.

Es importante recordar que emergente de la Ley 31 Marco de Autonomías los Gobiernos Departamentales, Municipales, deben elaborar sus Leyes (Estatutos Autonómicos), Cartas Orgánicas para desarrollar sus competencias de manera autónoma sin separarse de los otros niveles (regulado y no regulado).

Por tanto, el apoyo en la elaboración y Aprobación de Proyectos de las Cartas Orgánicas Municipaleses una oportunidad para incluir la defensa de los derechos ciudadanos en el sector, lo que contribuirá a la sostenibilidad de la gestión municipal y al ejercicio de la autonomía plena dentro del marco constitucional.

 

5. Autoridades de regulación, control y fiscalización

Con los antecedentes legales descritos, es necesario establecer los niveles competenciales a nivel nacional, departamental, municipal y de las comunidades indígena originario campesinas. Estas instituciones obedecen a los cánones normativos de los regulados y no regulados.

Estos ámbitos son diferentes porque los agentes regulados tienen diferentes características en el Derecho Administrativo:

- La Autoridad de Regulación y Control Social de Electricidad, está encargada de regular, controlar y fiscalizar las actividades de la industria eléctrica con participación y control social, garantizando los intereses y derechos de los consumidores, creando las condiciones para el acceso universal y equitativo al servicio básico de electricidad y asegurando el desarrollo eficiente y sostenible de la industria eléctrica.

- La Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transporte (ATT), está encargada de garantizar la prestación de servicios eficientes y con calidad de las Telecomunicaciones, las Tecnologías de Información y Comunicación, Servicio Postal y Transportes, mediante acciones de regulación y fiscalización enmarcadas en las Políticas de Desarrollo Nacional, permitiendo el acceso universal de las usuarias y usuarios, de las consumidoras y consumidoras a estos servicios.

-La Agencia NacionaldeHidrocarburos(ANH), se ocupa de regular, supervisar, controlar y fiscalizar la cadena de hidrocarburos hasta la industrialización, verificando el cumplimiento de las obligaciones de los regulados, los derechos de las usuarias y

usuarios, consumidoras y consumidores para lograr el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos hidrocarburíferos con eficacia, eficiencia y transparencia.

-  La Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) se dedica a regular y supervisar el sistema financiero, velando por su solidez, solvencia, confiabilidad y transparencia, precautelando el ahorro y la inversión que son de interés público en el marco de los principios constitucionales del Estado Plurinacional de Bolivia y protege los derechos de los consumidores financieros.

-  La Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego (AJ) protege los derechos de la sociedad que participa en actividades de juegos de lotería, azar y sorteos, controlando que sean justos, legales y transparentes, con responsabilidad social.

- El tema del agua está a cargo de Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Saneamiento Básico (AAPS) regular la gestión y manejo de los recursos hídricos, priorizando el derecho de uso para consumo humano y el saneamiento, en equilibrio con el medio ambiente. Asimismo, regula las actividades que realizan personas naturales y jurídicas, privadas, comunitarias, públicas, mixtas y cooperativas en el sector agua potable y saneamiento básico, asegurando que se garanticen los intereses y derechos de las usuarias y usuarios, consumidoras y consumidores, promoviendo la economía plural.

-  La Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), tiene la facultad de supervisar, fiscalizar, controlar y regular a los actores de la seguridad social de largo plazo y del mercado de seguros, resguardando los derechos de los asegurados y beneficiarios, cumpliendo y haciendo cumplir las disposiciones legales y reglamentarias vigentes e informando a la sociedad en materia de pensiones y seguros. Por su parte, la Autoridad de Empresas y Control Social, tiene el objeto de regular el gobierno corporativo, defensa de la competencia a través de la Fiscalización y Control Social de empresas.

Dentro del Sistema de Regulación Sectorial se confirieron atribuciones y deberes relativos a la protección de los usuarios a los entes reguladores que lo integran lo que dio lugar a la constitución de las Oficinas de Atención al Consumidor (ODECO), con un ámbito de aplicación dirigido a las actividades de abastecimiento de los servicios de electricidad, transporte, telecomunicaciones, hidrocarburos y saneamiento básico que contempla normas regulatorias y de procedimiento que tienen el objetivo de garantizar los derechos de los usuarios de servicios.

Mediante Decreto Supremo No 27172 Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), se introdujo normas y procedimientos para la atención de las reclamaciones de los usuarios en forma directa e individualizada, garantizando de esta forma la defensa de los intereses de los usuarios, que son los destinatarios de la provisión de los servicios.

La norma establece el procedimiento de reclamaciones de usuarios que comprende:

a.           Reclamación de primera instancia o directa. El usuario presenta su reclamación en la empresa que le provee el servicio, recibiendo atención individualizada en los plazos establecidos por la normativa.

b.           Reclamación de segunda instancia o administrativa. El usuario presenta su reclamación ente la Autoridad de Regulación y Control Sectorial cuando la empresa no resuelve en el plazo establecido o dispone su rechazo. En este caso el ente regulador sectorial sigue el procedimiento establecido y dicta resolución por la que declara fundada o infundada la reclamación. En caso de tratarse de una reclamación probada o con fundamento, ordena el cumplimiento de las normas sectoriales infringidas. En caso de que el ente regulatorio declare improbada o infundada la reclamación, las usuarias y usuarios, las consumidoras y consumidores tienen la posibilidad de interponer los respectivos recursos administrativos (revocatorios y jerárquicos).

Los Gobiernos Autónomos Departamentales son entidades públicas que tienen entre sus funciones las de promover la igualdad de oportunidades de acceso a los servicios de salud, educación, deportes, gestión social, cultura, seguridad ciudadana y servicios básicos para mejorar de manera sostenible la calidad de vida de la población, el desarrollo económico social y la transformación productiva e industrialización en armonía y respeto a la Madre Tierra, con justicia, equidad e inclusión social para alcanzar el Vivir Bien. Los Gobiernos Autónomos Municipales son entidades públicas cuya función básica es lograr el bienestar de sus habitantes, a través de la satisfacción de las necesidades colectivas, mediante la mejora de la calidad de vida de la población, en la prestación de servicios de salud, educación, cultura y deportes, la dotación de infraestructura y condiciones para saneamiento básico, centros de abastecimiento, áreas verdes y de recreación, centros culturales y postas. Después del análisis al marco competencial en nuestra legislación, seguimos con la incertidumbre que nuestros derechos fundamentales están claramente descritos en la Constitución Política del Estado y observamos el divorcio con la sociedad por la falta de capacidad de ejercer la autoridad en los distintos temas regulatorios sin tener acceso a la defensa de nuestro derechos.

De todas estas normas citada anteriormente, el Estado a través de sus instituciones públicas tiene la capacidad de fiscalizar, entendiéndose como aquella aptitud de control en todas las instancias y niveles competenciales. El control se impone como deber irreversible, irrenunciable e intransferible para asegurar la legalidad de la actividad estatal.

Sin control no hay responsabilidad. No puede haber responsabilidad pública sin fiscalización eficaz de los actos del Estado.

A tal fin, existe una diversidad de vías y remedios procesales y actos para hacer efectivo dicho control que ya fueron citados y enumerados rápidamente sobre sus principales atribuciones y competencias. Ahora bien, si el Estado Boliviano tiene tantas vías regulatorias ¿por qué nuestros derechos siguen siendo vulnerados y no gozamos de la protección del Estado? Este estado de indefensión en nuestros derechos se debe a los siguientes factores:

a)    Incumplimiento de las normas jurídicas regulatorias,

b)    Falta de coordinación interinstitucional entre los órganos de gobierno,

c)    Informalidad en la prestación de bienes y servicios sin responsabilidad social,

d)    Sustituciones de nombres de Superintendencias a Autoridades sin impacto socio económico y

e)    Continuidad del mismo sistema regulatorio importado.

 

6. Conclusiones

Delo anterior se tienen las siguientes conclusiones:

1.    Los conceptos doctrinales propios del derecho administrativo han sido asimiladas en las normas jurídicas pero estas no responden a la realidad economía y política de Bolivia porque cada sociedad tiene un contexto socio jurídico y según nuestra constitucional tenemos un modelo de economía plural.

2.    Emergente del punto anterior, las grandes transformaciones y "cambios" establecidos en la Constitución del Estado Plurinacional no han alterado el modelo regulatorio supuestamente llamado neoliberal de la anterior época.

3.    Hasta el momento no se han constituido las instancias de coordinación en las tareas de regulación, control y fiscalización emergentes del Decreto Supremo 071 respecto de los Consejos que deben operar las normas generales de defensa de los usuarios y consumidores.

4. Es importante la participación del Vice Ministerio en la elaboración y ajuste de las Cartas Orgánicas que actualmente están en proceso de redacción y consolidación, pues de esa manera se incluirían lineamientos concretos para el ejercicio de los derechos de los usuarios y los consumidores y se concretarían los principios constitucionales en la temática.

 

Notas

⁶⁷ SPIRIDONOVAy otros. Curso superior de economía política.

⁶⁸  Para evitar redundancias en este ensayo se utilizan los términos usuarios y consumidores, incluyendo a usuarias y consumidoras.

⁶⁹  DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Editorial de Ciencia y Cultura ciudad, Argentina, Pág. 164.

⁷⁰     CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico y Derecho Usual. Editorial Heliasta, Pág. 167.

⁷¹     Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, Derecho Administrativo y Sistema Regulatorio, Pág. 33.

 

Bibliografía

DROMI, Roberto (2006) Derecho Administrativo. Editorial de Ciencia y Cultura, Argentina.        [ Links ]

PHEELPS, Edmud S. Económica Política. Un texto introductorio, Edición en Castellano Antoni Bosh, Editor S.A.        [ Links ]

GACETA OFICIAL DE BOLIVIA. Constitución Política del Estado, 2009. La Paz, Bolivia.        [ Links ]

GACETA OFICIAL DE BOLIVIA. Decreto Supremo 0071/2009 de 09 de abril 2009.        [ Links ]

CABANELLAS, Guillermo. Diccionario enciclopédico de Derecho Usual. Editorial Heliasta.        [ Links ]

INSTITUTO INTERNACIONAL DE GOBERNABILIDAD. Derecho Administrativo y Sistemas de Regulación.        [ Links ]