ARTICULO ORIGINAL

 

ENSAYO DE EXPOSICIÓN,ANALISIS Y COMENTARIOS RESPECTO DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL EN EL MARCO DE LA NCPE

 

 

Marcelo Hassenteufel Loayza
mhassenteufel@gmail.com

 

 

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Abreviaturas y siglas usadas:

CPE: Constitución Política del Estado de Bolivia de 1967 con las reformas insertadas en 1994, 2004 y 2005 y actualmente abrogada. NCPE: Nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, en vigencia desde el 07 de febrero de 2009. Art. o art.: Artículo.

LTC: Ley del Tribunal Constitucional N° 1836 de 01 de abril de 1998, modificada parcialmente por Ley N° 1979 de 24 de mayo de 1999 y por Ley N° 2087 de 26 de abril de 2000.
RDN: Recurso Directo de Nulidad.
TCP: Tribunal Constitucional Plurinacional.

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1. INTRODUCCIÓN

A la fecha, diversos estudiosos del Derecho han desarrollado y construido una serie de conceptos y definiciones a objeto de determinar el ámbito protectivo, los alcances y naturaleza del Amparo Constitucional ,sin embargo, con la aprobación del nuevo texto constitucional, es necesario actualizar el análisis respecto de esta Acción de defensa de manera tal de determinar y tener debidamente delimitado su alcance, naturaleza, objeto, así como otras características del instituto y de esa forma tener claro en qué situaciones fácticas será posible acudir a la mencionada Acción, cuál sería la forma más adecuada de establecer las reglas de su tramitación y analizar otros aspectos importantes para que la Acción de Amparo sea una verdadera herramienta idónea que resguarde a las personas contra actos u omisiones ilegales o indebidas.

Por lo señalado, en el presente trabajo se efectuará un breve repaso histórico de la Acción de Amparo, se describirá el actual procedimiento, se revisarán otras acciones constitucionales que en apariencia serían concurrentes con el instituto, todo ello con el objetivo de analizar a cabalidad la acción de defensa referida.

 

2. DESARROLLO

2.1. Antecedentes

De acuerdo a Héctor Fix-Zamudio², el juicio de amparo mexicano fue el resultado de una lenta y dolorosa evolución en la cual se combinaron elementos externos e internos³ , citando el mencionado autor antecedentes del derecho anglosajón, del derecho francés así como del derecho español y resaltando, dentro de los factores mexicanos, "la convicción de los hombres públicos y juristas mexicanos en la necesidad de crear un instrumento procesal eficaz para la tutela de los derechos fundamentales de los gobernados frente al poder público (...)⁴ . De allí se puede afirmar, como sostiene José Antonio Rivera.⁵que se encuentran precedentes del amparo constitucional ya en el Derecho Anglosajón como en el Derecho Español, aunque la institucionalización jurídica del amparo corresponde a México, en efecto, Fix Zamudio -citado por Rivera- establece que el 16 de mayo de 1841 entró en vigencia la Constitución del Estado de Yucatán en la cual se establecía que el Poder Judicial quedaba a cargo de proteger los derechos fundamentales de las personas. Posteriormente, el amparo se inserta en la legislación nacional de México en el documento denominado "Acta de Reformas" de 18 de mayo de 1847.

No deja de ser interesante referirnos al amparo en la República Argentina⁶, lugar donde la Corte Suprema de Justicia, en fecha 27 de septiembre de 1957, dentro del caso denominado "Siri" -aún sin tener un procedimiento normado para conceder la tutela solicitada e inclusive sin utilizar el término "amparo" en el fallo-, estableció que :

"basta una comprobación inmediata para que la garantía constitucional invocada sea restablecida por los jueces en su integridad, sin que pueda alegarse en contrario la inexistencia de una ley que la reglamente: las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el sólo hecho de estar consagradas por la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias".

Con el desarrollo referido del instituto, tanto en la jurisprudencia como en la legislación comparada, en Bolivia se incorporó el mismo en la Constitución Política del Estado del año 1967 habiendo tenido, hasta el año 1982, una existencia más formal que efectiva ya que, como anota José Antonio Rivera, existió en el país inestabilidad política e institucional, regímenes de facto, retardaciones indebidas y una serie de distorsiones provocadas por la acción de las autoridades judiciales, como por ejemplo, limitarse a señalar que el amparo no era sustitutivo de otros recursos ordinarios.

Posteriormente la garantía adquirió mayor relevancia, principalmente a partir de la emisión de la Ley N° 1836 y con el inicio de funciones del Tribunal Constitucional, Tribunal que a través de su jurisprudencia fue modulando el alcance de la garantía, la forma de tramitación del recurso, habiendo establecido abundante doctrina jurídica respecto de los derechos fundamentales de las personas en relación con el recurso de Amparo Constitucional.

Cabe aclarar que, como emergencia de la promulgación de la Nueva Constitución Política del Estado, la doctrina desarrollada por el Tribunal Constitucional ya no tiene carácter vinculante para las autoridades nacionales, sin embargo, como acertadamente anota Escobar Pacheco,⁷toda la producción del Tribunal Constitucional es útil para el análisis y la aplicación de la Nueva Constitución Política del Estado, radicando su utilidad principalmente en que el Contralor Constitucional ha tenido una vivencia "de carne y hueso del Derecho Constitucional Particular"⁸ .

Así, es necesario referirnos al entendimiento que hizo el Tribunal Constitucional respecto a la naturaleza jurídica y alcances del amparo constitucional, habiéndose precisado en la Sentencia 550/2005 (Caso Dipp contra el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Desarrollo Económico signado con el N° 2004-10256-21-RAC)⁹ lo siguiente:

Bajo tales criterios, a través del amparo se protegieron los derechos de las personas y se garantizó la seguridad jurídica puesto que el Tribunal Constitucional a tiempo de precautelar la efectiva vigencia de los derechos de las personas también estableció mecanismos que permitieron la operatividad del recurso sin que colapse el sistema de control constitucional.

2.2. Panorama bajo la NCPE:

La Acción de Amparo se encuentra prevista en los artículos 128 y 129 de la NCPE, a continuación se efectuarán consideraciones respecto a la forma de tramitación de la Acción.

2.2.1 Causas por las que procede:

La Acción, de acuerdo al artículo 128 de la NCPE, "tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley".

De este modo se evidencia que el Constituyente ha pensado en mantener un mecanismo de protección a favor de las personas contra actos u omisiones indebidas o ilegales de autoridades o particulares.

2.2.2. Carácter no subsidiario de la Acción:

El artículo 129 de la NCPE establece las reglas procedimentales de la Acción, encontrándose en el primer parágrafo la previsión de que el amparo tiene el carácter de no ser subsidiario respecto de otros mecanismos judiciales o administrativos de defensa, al respecto el Tribunal Constitucional ha establecido abundante jurisprudencia referida a la naturaleza no subsidiaria del amparo, la cual inclusive alcanzaba los casos en que no se hizo uso oportuno de los recursos o medios legales para proteger los derechos, así por ejemplo, en la Sentencia 1805/2003 (caso Casanovas, Casanovas y Barrinton contra Menacho signado con el N° 2003-07544-15-RAC) estableció que:

En la NCPE encontramos una redacción similar a la de la anterior CPE en cuanto a que se puede acudir al amparo siempre y cuando no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados.

De cualquier modo, el propio Tribunal Constitucional estableció algunas sub-reglas y excepciones al criterio general de no subsidiariedad del Amparo, entre las cuales la principal es el criterio de inmediatez¹⁰, así en el caso COTAS Ltda. contra la Superintendencia de Telecomunicaciones (signado con el N° 2003-06180-12-RAC), entre otros, señaló lo siguiente:

 

En mérito a una configuración similar del Recurso de Amparo previsto en la CPE abrogada y la Acción de Amparo establecida en la NCPE, los criterios construidos respecto al carácter de no subsidiariedad del amparo, las sub-reglas y excepciones a los criterios generales deberían ser observados y mantenidos por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional.

2.2.3. Preclusión e inmediatez:

El parágrafo segundo del artículo 129 de la NCPE señala que "la Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial." Este criterio normativo sigue la línea jurisprudencial implantada por el Tribunal Constitucional en diversas sentencias y autos, referida a la segunda dimensión del principio de inmediatez la cual está vinculada estrechamente con la doctrina de los actos consentidos, así por ejemplo se tiene la Sentencia 0770/2003 (Caso McFarren y Okeeffe contra la Prefectura de Potosí signado con el N° 2003-06320-12-RAC) donde se estableció lo siguiente:

 

Debiendo considerarse a ese efecto que la inmediatez no sólo debe ser entendida como la no interposición del recurso de amparo constitucional dentro del plazo de seis meses conforme lo previsto por la jurisprudencia de este Tribunal, sino '(...) la utilización discontinua o esporádica de los medios y recursos previos a la interposición del amparo, pues los reclamos deben ser interpuestos ante la instancia ordinaria o administrativa competente oportunamente, debiendo el agraviado por la lesión, hacer el seguimiento respectivo de su reclamo hasta agotar todas las instancias en el tiempo razonable, y para el caso de no obtener respuesta ni la cesación de la vulneración podrá acudir en el plazo de seis meses ante la jurisdicción constitucional a fin de que se compulse la amenaza, restricción o supresión al derecho fundamental.

Este razonamiento, resulta lógico, puesto que responde no sólo al principio de inmediatez sino también a los principios de preclusión y celeridad, los mismos que no sólo dependen de los actos de la autoridad sino también del peticionante, quien debe estar compelido por su propio interés a realizar el seguimiento que corresponda a su solicitud, de modo que cuando no ha sido diligente en propia causa no se puede pretender que esta jurisdicción esté supeditada en forma indefinida para otorgarle protección (...)"

La segunda faceta del principio de inmediatez se recoge en el nuevo texto constitucional, en el cual se establece de manera expresa la preclusión de la Acción de Amparo en el plazo de seis meses computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial y de cuya lectura se colige que la doctrina referida a la validez de los actos consentidos, desarrollada en su momento por el Tribunal Constitucional, se mantiene en vigencia ahora, no por interpretación y desarrollo jurisprudencial sino por mandato constitucional.

2.2.4. Informe de la persona demandada:

La norma constitucional, prevé que la autoridad o persona demandada será citada de manera personal o por cédula¹¹, con el objeto de que preste información y presente, en su caso, los actuados concernientes al hecho denunciado, en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas desde la presentación de la Acción. Sobre el particular, y siempre bajo las normas de la Constitución abrogada, el Tribunal Constitucional señaló en su SC 0652/2003 de 14 de mayo (caso Coelho contra Director Nacional del SENASAG signado con el N° 2003-06281-12-RAC) que:

"Al incumplirse normas que para la citación por cédula establece el ordenamiento jurídico procesal, se viola el derecho a la defensa de la autoridad demandada, que no se ha podido imponer del tenor de la demanda y auto de admisión; por consiguiente no ha podido presentar informe alguno ante el Tribunal de amparo (sea en forma oral o escrita) adjuntando o no las pruebas de descargo que considere pertinentes.", por lo que, en el marco de la Nueva Constitución, será también obligatoria la notificación a la persona contra la cual se dirige la Acción a objeto de que la misma pueda ejercer su derecho a la defensa¹² , pueda prestar información y en su caso presentar los actuados concernientes al hecho denunciado.

2.2.5. Terceros interesados:

Por otra parte, es bueno puntualizar que la norma constitucional no tiene previsión alguna respecto a la notificación y participación de otras personas que pudieran tener algún interés directo dentro de la Acción de Amparo, conocidos en la jurisprudencia constitucional como terceros interesados. Sin perjuicio de tal omisión en el texto constitucional, es necesario recordar que en el Leading Case¹³Loayza contra el Juez Primero de Partido en lo Civil y Comercial de Chuquisaca signado con el N° 2003-07052-14-RAC, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

"Si bien es evidente que no existe norma que en forma expresa disponga la notificación con la admisión del recurso de amparo a los terceros interesados; el art. 19 CPE no debe ser interpretado en forma aislada sino dentro del principio de unidad de la Constitución, que entiende que un precepto constitucional guarda conexión no sólo con las otras normas vinculadas al precepto en cuestión, sino también con las restantes normas constitucionales con las que está articulado, formando una unidad. En este sentido, del precepto en análisis, interpretado en conexión con el art. 16.11 y IV y los demás preceptos contenidos en el título Segundo, Parte Primera de la Constitución, se extrae que cuando el párrafo III del art. 19 constitucional expresa que "La autoridad o la persona demandada será citada en la forma prevista por el artículo anterior a objeto de que preste información y presente, en su caso, los actuados concernientes al hecho denunciado, en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas", por su vocación garantista, no excluye la posibilidad de que los terceros que puedan ser afectados en sus derechos o intereses legítimos deban ser notificados con la admisión del recurso, a los efectos de que puedan ser oídos haciendo uso de los medios de defensa pertinentes al caso, si estiman necesario.

La notificación debe practicarse, sin que la naturaleza sumaria del recurso y el principio de celeridad que lo informa sirvan de pretexto al Juez o Tribunal para desarrollar y culminar el trámite a espaldas de alguna de las partes o de los terceros interesados; dado que, si esto ocurre, se produce una evidente vulneración del inviolable derecho a la defensa, determinando la nulidad de lo tramitado.

En desarrollo de lo expuesto, el Juez o Tribunal del recurso, como protector de los derechos fundamentales de los ciudadanos, debe garantizar el derecho a la defensa de los terceros que tengan interés legítimo en el proceso en cuestión.

En este sentido, por regla general, en todo recurso de amparo que se derive de un proceso judicial o administrativo, en el que una de las partes demande al juez, Tribunal u órgano administrativo por lesión a algún derecho fundamental o garantía constitucional, supuestamente generada en el proceso principal, se debe hacer conocer, mediante la notificación pertinente, a la otra parte -que adquiere la calidad de tercero interesado- la admisión del recurso, al mismo tiempo que a la autoridad recurrida. En los demás casos, el juez o Tribunal, debe extraer de los hechos que motivan el recurso, si existen terceros con interés legítimo y, en consecuencia, debe disponer su notificación. El término de las 48 horas, señalado para que el recurrido presente su informe, cuenta también para que el tercero interesado pueda apersonarse y formular sus alegatos, computable, para ambos, desde la última notificación con la admisión del recurso." Los criterios aplicados en el Leading Case citado fueron aplicados conjuntamente con las sub-reglas establecidas en la Sentencia 814/2006 (caso Magallanes contra Juez de Instrucción de Buena Vista)¹⁴.

Considerado que la NCPE cuenta con una naturaleza garantista similar a la de su predecesora, seguramente el legislador que vaya a emitir la ley donde se desarrollen los procedimientos constitucionales tomará en cuenta la participación de los terceros interesados según los criterios delineados por el Tribunal Constitucional, en caso de que aquello no suceda deberá ser el propio Tribunal Constitucional Plurinacional el ente que garantice la participación y el derecho de defensa de todo tercero que pudiese tener algún interés legítimo dentro de una Acción de Amparo.

2.2.6. Audiencia:

La NCPE en el parágrafo IV del artículo 129 prevé la realización de una audiencia pública, en la cual se pronunciará la resolución final inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a falta de ésta, en base de la prueba que ofrezca la persona accionante, al respecto el Tribunal Constitucional ha ido erigiendo diversos criterios para el desarrollo de la audiencia del Recurso de Amparo, solucionando problemas concretos y estableciendo sub-reglas aplicables a tales situaciones, encontrándose en la jurisprudencia constitucional preceptos referidos a la competencia territorial de los tribunales de garantías constitucionales; retiros de demandas antes de celebrarse la audiencia; excusas de los miembros del tribunal de garantías; que las audiencias debían llevarse a cabo los días previstos por el art. 39 de la Ley N° 1836; desistimientos; cómo debía actuar el tribunal de garantías en caso de ausencia del recurrente y/o del recurrido; reglas para la réplica y para la duplica; declaración de improcedencia cuando los hechos causantes del agravio hubiesen cesado; votos disidentes en la resolución, etc.

Sería lo más deseable que la ley en la cual se vayan a desarrollar los procedimientos constitucionales recoja todos los preceptos señalados precedentemente y se establezcan en la mencionada ley las reglas bajo las cuales se deba desarrollar la audiencia, de forma tal que el Tribunal Constitucional Plurinacional en su tarea de revisión simplemente verifique el cumplimiento de tales reglas. En caso de que el legislador omita desarrollar los preceptos ya construidos por el Tribunal Constitucional, será el Tribunal Constitucional Plurinacional el órgano llamado a ordenar, sistematizar y aplicar los preceptos anteriores que considere válidos para la Acción de Amparo.

2.2.7. La Acción de Amparo y el Recurso Directo de Nulidad:

La norma constitucional establece que, con carácter previo a conceder el amparo, la autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada, situación que introduce una confusión puesto que en Bolivia existe un recurso criollo diseñado justamente para precautelar las actuaciones viciadas de nulidad o emitidas sin competencia cual es el Recurso Directo de Nulidad.

Al respecto, la doctrina y la jurisprudencia han establecido los caracteres y alcances del Recurso Directo de Nulidad, sobre el cual de manera muy sintética se puede decir que precautelaba la plena y efectiva vigencia del artículo 31 de la antigua CPE. Actualmente encontramos en el artículo 122 de la NCPE el siguiente texto:

"Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley", redacción similar a la de la anterior CPE por lo que la doctrina referida al antiguo Recurso Directo de Nulidad tiene actualidad y relevancia, siendo pertinente referirnos a los comentarios elaborados por el Dr. Jorge Asbún Rojas© quien sobre el artículo 31 de la CPE abrogada señala: "Este artículo se encuentra en la Parte Primera Título Segundo de la Constitución que lleva por título Garantías, por lo que constituye una norma destinada a proteger la plena vigencia del ordenamiento jurídico, en este caso sancionando con nulidad el acto de la autoridad pública que obró sin poseer una condición esencial para la ejecución de los actos públicos: la competencia y/o la jurisdicción."

Finalmente, se debe señalar que el Recurso Directo de Nulidad no ha sido eliminado de la economía jurídica nacional, puesto que el texto constitucional establece en su artículo 202, como una atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional, el conocer y resolver tal clase de recursos.

Por lo señalado, la legislación que desarrolle los procedimientos constitucionales debiera delimitar el alcance de la Acción de Amparo (ampliado en el texto constitucional para verificar la competencia de la persona recurrida) respecto del RDN. En la eventualidad que la legislación no tenga claridad al respecto, una vez más se deberá esperar que el Tribunal Constitucional Plurinacional establezca las reglas para que las personas conozcan en cada caso cuál será la vía pertinente para cuestionar la falta de jurisdicción y/o competencia de un servidor (a) público o de un particular que pretende arrogarse tal calidad y en definitiva puedan hacer valer sus derechos.

Habiéndonos tenido que referir al Recurso Directo de Nulidad, antes de proseguir con el análisis referido al procedimiento de tramitación de la Acción de Amparo, es bueno revisar otras acciones de defensa a objeto de determinar cuáles tienen alcances diferentes a los del amparo y en qué casos el amparo no será subsidiario respecto de aquéllas.

2.2.8. La Acción de Amparo y la Acción de Libertad:

En principio, se entiende que cualquier tema referido a la libertad de locomoción es protegido por la Acción de Libertad y los límites serán similares a los existentes en la anterior Constitución.

Al respecto, es bueno recordar nuevamente los criterios del Tribunal Constitucional, el cual sobre el tema estableció en su Sentencia 406/2003 (Caso Terrazas y Gallardo contra Director de la PTJ signado con el N° 2003-06176-12-RHC) lo siguiente: "Que, los recurrentes en su demanda denuncian que durante el tiempo que duró su detención, sus personas sufrieron coacciones, malos tratos o torturas; esas figuras son delitos tipificados en el art. 271 del Código Penal, por lo que esas supuestas acciones delictivas, no pueden ser tuteladas a través del recurso de hábeas corpus, pues para ello están las acciones reconocidas en la Ley penal, material y adjetiva, sólo en defecto de esas acciones (agotados que sean los recursos ordinarios), podría intentarse otro en la jurisdicción constitucional, a través de la interposición del recurso de amparo que tiene naturaleza subsidiaria y no así por medio de un recurso de hábeas® que tiene por finalidad única y exclusivamente la protección de la libertad personal.", del mismo modo, en la Sentencia 552/2004 (Caso Diaz contra Juez de Partido y de Sentencia de Camiri, provincia Cordillera del Departamento de Santa Cruz y Juez Tercero de Instrucción de Familia del Distrito Judicial de Santa Cruz) se estableció lo siguiente:

"es necesario precisar, que entre ambas acciones tutelares existe una marcada diferencia, tanto en su naturaleza jurídica, sus fines y objetivos, así como en el procedimiento; en efecto, el alcance del hábeas corpus se reduce a la protección del derecho fundamental a la libertad física o de locomoción, en cambio el amparo constitucional tiene por finalidad la tutela inmediata y eficaz de todos los demás derechos fundamentales y garantías constitucionales restituyéndolos en los casos en que sean amenazados, suprimidos o restringidos por actos u omisiones indebidos."

2.2.9. La Acción de Amparo y la Acción de Protección de Privacidad:

Por otra parte, el constituyente ha previsto en los artículos 130 y 131 de la NCPE la Acción de Protección de Privacidad con alcances parecidos -pero no exactamente iguales- a los del antiguo Hábeas Data, de donde se desprende que, toda persona individual o colectiva que crea estar indebida o ¡legalmente impedida de conocer, objetar u obtener la eliminación o rectificación de los datos registrados por cualquier medio físico, electrónico, magnético o informático, en archivos o bancos de datos públicos o privados, o que afecten a su derecho fundamental a la intimidad y privacidad personal o familiar, o a su propia imagen, honra y reputación, deberá acudir a la Acción de Protección de Privacidad a objeto de obtener tutela de los derechos mencionados.

Siendo que tanto la Acción de Protección de Privacidad como la Acción de Amparo tienen el carácter de no subsidiarios, la legislación de desarrollo de los procedimientos constitucionales debiera establecer los límites entre ambas acciones.

En todo caso -a criterio del autor del presente ensayo- tales límites debieran fijarse en base a la especialidad y especificidad de la Acción de Protección de Privacidad, debiendo la norma prever que no se pueda acudir al Amparo Constitucional en los casos en que proceda interponer una Acción de Protección de Privacidad.

2.2.10. La Acción de Amparo y la Acción de Cumplimiento:

Problema más complejo se presenta con la denominada Acción de Cumplimiento incluida en el artículo 134 Constitucional©, la cual procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida. Bajo tal construcción el Constituyente ha duplicado uno de los alcances del Amparo, puesto que como se vio anteriormente, la Acción de Amparo no sólo procede contra actos sino también contra omisiones ilegales o indebidas, por lo que se ha creado una acción que tiene alcances similares a los del Amparo y además para activar ambas acciones se debe seguir el mismo procedimiento, de donde se desprende que la Acción de Cumplimiento cuenta con el mismo carácter de no subsidiariedad del Amparo, existiendo dudas respecto a cuál acción acudir cuando se presente una omisión por parte de servidores públicos, ya que de acuerdo a la NCPE el Amparo puede dirigirse contra particulares y funcionarios.

Seguramente el Constituyente pensó en dotar a las personas de todas las vías posibles para que se tutelen los derechos fundamentales, pero en ese afán ha caído en un despropósito cual es crear dos institutos paralelos, con las mismas características, que sirven para exactamente lo mismo (reclamar cuando se presente una omisión ilegal o indebida por parte de servidores públicos que con tal inacción vulneren derechos y garantías) y lamentablemente se ha insertado en la economía jurídica boliviana un serio problema de certidumbre puesto que el legislador difícilmente podrá delinear los límites entre ambas acciones sin incurrir en preceptos que sean contrarios a la Norma Fundamental; así, las personas que acudan a una de las acciones podrán estar sujetos a criterios de discrecionalidad absoluta en cuanto a la resolución de sus acciones, pues en un mismo caso bien se puede considerar al Amparo como no subsidiario de la Acción de Cumplimiento como a la Acción de Cumplimiento como no subsidiaria del Amparo.

Por lo señalado, se constata que con la inclusión de la Acción de Cumplimiento en la economía jurídica nacional no sólo que no se logra un avance o progreso en la protección de los derechos fundamentales, sino que tal inclusión es un retroceso ya que, se reitera, difícilmente el legislador podrá delinear los límites de tal Acción respecto del amparo y el propio Tribunal Constitucional Plurinacional no podrá definir fácil y claramente tales límites sin contravenir el texto constitucional, por lo que preliminarmente se puede afirmar que la Acción de Cumplimiento tendrá un efecto exactamente contrario al deseado por el Constituyente, ya que por una parte se vacía de contenido protectivo al Amparo y por otra se impide la tutela efectiva de derechos fundamentales por existir incertidumbre respecto de cuál acción interponer en un caso concreto.

 

2.2.11. La Acción de Amparo y la Acción

Finalmente, se debe efectuar un breve comentario de la Acción de Amparo respecto de la Acción Popular inserta en los artículos 135 y 136 © de la NCPE. Siendo que la referida Acción Popular ha sido pensada para la protección de derechos fundamentales de incidencia colectiva, la misma tiene un carácter peculiar respecto de las demás acciones de defensa ya que, en principio, se puede acudir a la misma ante la sola amenaza de violación de derechos e intereses colectivos sin ser necesario agotar ninguna otra vía, es decir que, al contrario del Amparo, es una Acción con naturaleza subsidiaria de cualquier otro mecanismo de defensa judicial o administrativo.

De lo dicho, el principal riesgo de la Acción Popular es que los litigantes pretendan incurrir en abusos con el uso de tal Acción, así por ejemplo, si una autoridad judicial dispone rechazar o denegar una Acción de Amparo puede que la persona accionante, mientras espera la revisión de la Acción, pretenda acudir a la Acción Popular a objeto de cuestionar tal rechazo o denegatoria activando de manera doble a la justicia constitucional con todos los problemas que aquello puede generar. La situación descrita y otras deberán ser tomadas en cuenta por el Tribunal Constitucional Plurinacional a objeto de evitar tales abusos o distorsiones, fijando para ello criterios, reglas y sub reglas que eviten el uso abusivo de la Acción Popular por parte de los litigantes.

Por todo lo señalado en el presente ensayo y a pesar que la tarea presenta dificultades, es necesario que la doctrina nacional profundice el análisis y las diferenciaciones entre las acciones de defensa existentes en la NCPE, diferencias y límites que se deben construir y marcar con mucha mayor claridad una vez que se emita la ley que desarrolle los procedimientos constitucionales en reemplazo de la Ley N° 1836© ; adicionalmente serán los criterios del Tribunal Constitucional Plurinacional los que establezcan otras reglas y sub-reglas para aplicar el amparo constitucional deslindándolo de las demás acciones de defensa y viceversa. Los criterios legales y jurisprudenciales ayudarán a la doctrina a tener claridad respecto de cada una de las acciones de defensa.

2.2.12. Resolución:

La norma constitucional prescribe que, luego de producida la audiencia y de haberse examinado la competencia del servidor público, se pronunciará la resolución, la cual en caso de encontrarse cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado.

Nótese que la NCPE mantiene el uso de la nomenclatura de la CPE abrogada, de donde se desprende que los criterios establecidos en la Sentencia 505/2005 deberán también ser aplicables a la Acción de Amparo Constitucional, siendo conveniente recordar que en aquella oportunidad (Caso Cerruto y Movarek contra el Ministro de Gobierno y otros, signado con el N° 2004-10415-21-RAC) el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

La mencionada Ley, de conformidad a la Disposición Transitoria Segunda de la NCPE, debe emitirse en el plazo de ciento ochenta (180) días computables a partir de la instalación de la Asamblea Legislativa Plurinacional.

 

En el mismo sentido, la terminología empleada por el art. 102 de la LTC, dispone en el parágrafo I que: "La resolución concederá o denegará el amparo". A su vez el parágrafo II, en armonía con lo señalado expresa que "La resolución que conceda el amparo....", para finalmente, el parágrafo III, señalar que: "La resolución denegatoria del amparo demandado impondrá y fijará costa y multas al recurrente". En consecuencia en adelante, tanto los jueces o tribunales de amparo como este Tribunal Constitucional emplearan esta terminología al resolver el fondo de la problemática planteada en el amparo constitucional'. El criterio mencionado empezó a aplicarse por parte del Tribunal Constitucional y por la mayoría de las autoridades judiciales nacionales, pudiendo notarse a la fecha la existencia de cierta costumbre de utilizar adecuadamente la terminología del Amparo.

La NCPE también sigue la tradición jurídica boliviana© cuando dispone que la decisión que vaya a emitir el tribunal de garantías constitucionales deba ser elevada en revisión ante un tribunal superior, en este caso ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, remisión de actuados que debe efectuarse en el plazo de veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo. Será la ley que desarrolle los procedimientos constitucionales la que defina la forma en la cual deberá fallar, en grado de revisión, el Tribunal Constitucional Plurinacional, esto es: confirmando o revocando la resolución o en caso que corresponda, anulando obrados.

La norma constitucional también establece mecanismos para que la resolución que emita el tribunal de garantías constitucionales no quede en una mera declaración no vinculante y mas bien tenga efectivo cumplimiento, sin perjuicio de la revisión que se pueda realizar con posterioridad; estableciéndose al efecto que la decisión final que conceda la Acción de Amparo Constitucional será ejecutada inmediatamente y sin observación. En caso de resistencia por parte de los servidores públicos o de las personas particulares, éstos serán remitidos, por orden de la autoridad que conoció de la Acción, ante el Ministerio Público para su procesamiento penal por atentado contra las garantías constitucionales, de donde se desprende que el legislador también debe establecer un tipo penal específico en el cual se encuadren tales atentados contra las garantías constitucionales, esto en virtud a que el actual Código Penal en su artículo 179 bis. establece el tipo de "desobediencia a resoluciones en procesos de Hábeas Corpus y Amparo Constitucional" y como es ampliamente conocido en el ámbito jurídico, en el Derecho Penal la analogía está proscrita por lo que tal tipo penal no es posible de aplicar a quienes incumplan decisiones que se emitan como emergencia de una Acción de Amparo Constitucional.

2.2.13. Reparación de daños y perjuicios:

Al igual que en la Constitución abrogada, la NCPE no contiene previsión alguna en cuanto a la reparación de daños y perjuicios como consecuencia de los actos u omisiones ilegales o indebidas.

Sin perjuicio de ello, ya la Ley N° 1836 estableció un procedimiento incidental al Recurso de Amparo con el objeto de que se califiquen los daños y perjuicios y se proceda a la reparación de los mismos. Seguramente la ley que desarrolle los procedimientos constitucionales contendrá un procedimiento similar, en atención, principalmente al artículo 113 de la Nueva Constitución Política del Estado, el cual establece que la vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna y que en caso de que el Estado sea condenado a la reparación patrimonial de daños y perjuicios, deberá interponer la acción de repetición contra la autoridad o servidor público responsable de la acción u omisión que provocó el daño, por lo que tal artículo es la base para que, como emergencia de una Acción de Amparo Constitucional, se determine el resarcimiento de daños y perjuicios y la posibilidad de que si el Estado es condenado a tales pagos, pueda repetir los mismos contra los funcionarios responsables.

2.214.Responsabilidad de autoridades judiciales

Finalmente debemos referirnos a que la NCPE también establece la responsabilidad de las autoridades judiciales que no procedan conforme con lo dispuesto por el artículo 129 constitucional, por lo que el legislador también debe diseñar las sanciones administrativas o penales que correspondan en caso de que alguna autoridad judicial incumpla tales previsiones.

 

3. CONCLUSIONES

A partir de lo estudiado y expuesto en el presente ensayo, se ha llegado a las siguientes conclusiones:

•   El Constituyente boliviano ha pensado en mantener un mecanismo de protección efectivo y expedito, que es la Acción de Amparo Constitucional, Acción que protege a las personas contra actos u omisiones indebidas o ilegales de autoridades o particulares.

•  Aún quedan pendientes algunos aspectos para el completo y adecuado desarrollo de la Acción de Amparo Constitucional y principalmente para definir claramente los límites de tal Acción respecto de las demás Acciones de Defensa, los cuales se irán definiendo una vez que la Asamblea Legislativa Plurinacional elabore la ley donde se regulen y desarrollen tales procedimientos. En tanto no se emita tal ley, las autoridades judiciales nacionales debieran seguir el criterio establecido por la Corte Suprema de la República Argentina en el caso Siri para que tanto el Amparo como todas las demás Acciones de Defensa tengan plena y efectiva vigencia.

•   En mérito a que se encuentra una configuración similar entre el Recurso de Amparo previsto en la CPE abrogada y la Acción de Amparo establecida en la NCPE, los criterios elaborados por el Tribunal Constitucional respecto al carácter de no subsidiariedad del amparo, las sub-reglas y excepciones a los criterios generales deberían ser recogidos y observados por la Asamblea Legislativa Plurinacional o mantenidos por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional.

•   La segunda faceta del principio de inmediatez del amparo se recoge en el texto constitucional, el cual establece de manera expresa la preclusión de la Acción de Amparo en el plazo de seis meses y de cuya lectura se colige que la doctrina referida a la validez de los actos consentidos, desarrollada en su momento por el Tribunal Constitucional, se mantiene en vigencia ahora, no por interpretación jurisprudencial sino por mandato constitucional.

•   Considerando que la NCPE cuenta con una naturaleza garantista similar a la de su predecesora, el legislador al emitir la ley donde se desarrollen los procedimientos constitucionales deberá tomar en cuenta la participación de los terceros interesados según los criterios delineados por el Tribunal Constitucional, en caso de que aquello no suceda deberá ser el propio Tribunal Constitucional Plurinacional el ente que garantice la participación y el derecho de defensa de todo tercero que pudiese tener algún interés legítimo dentro de una Acción de Amparo.

•   Sería deseable que la ley en la cual se desarrollen los procedimientos constitucionales recoja todas las reglas para el desenvolvimiento de las audiencias de amparo establecidas por el Tribunal Constitucional, de forma tal que el Tribunal Constitucional Plurinacional simplemente verifique el cumplimiento de tales reglas; en caso de que el legislador omita desarrollar los preceptos ya construidos por el Tribunal Constitucional, será el Tribunal Constitucional Plurinacional el que deba ordenar, sistematizar y aplicar los preceptos anteriores que considere válidos para la Acción de Amparo.

•   Las diferencias y límites entre la Acción de Libertad y la Acción de Amparo son bastante claros y ya han sido definidos por la doctrina y la jurisprudencia por lo que en principio no existen problemas relevantes para delimitar ambas acciones.

•   Siendo que, tanto la Acción de Protección de Privacidad como la Acción de Amparo tienen el carácter de no subsidiarios, la legislación de desarrollo de los procedimientos constitucionales debiera establecer los límites entre ambas acciones. Tales límites debieran fijarse en base a la especialidad y especificidad de la Acción de Protección de Privacidad, no pudiendo acudirse al Amparo Constitucional en los casos en que proceda la Acción de Protección de Privacidad.

•  El Constituyente ha introducido conflictos y confusiones entre el Amparo y el Recurso Directo de Nulidad, así como entre el Amparo y la Acción de Cumplimiento, puesto que prima lacle se observa duplicidad de acciones y por tanto incertidumbre en cuanto a cuál es la vía pertinente para la tutela de los derechos, por ello será difícil tanto para la Asamblea Legislativa Plurinacional como para el Tribunal Constitucional Plurinacional superar tal conflicto, principalmente en cuanto a la Acción de Cumplimiento se refiere.

•   Es necesario que la doctrina nacional profundice el análisis y las diferenciaciones entre las acciones de defensa existentes en la NCPE, diferencias y límites que se deben construir y marcar con mucha mayor claridad, pese a la dificultad que esta tarea implica, una vez que se emita la ley que desarrolle los procedimientos constitucionales en reemplazo de la Ley N° 1836, adicionalmente serán los criterios del Tribunal Constitucional Plurinacional los que establezcan otras reglas y sub-reglas para aplicar el amparo constitucional deslindándolo de las demás acciones de defensa y viceversa.

• El legislador debe establecer tipos penales específicos para sancionar a quienes no cumplan con las previsiones constitucionales referidas a la Acción de Amparo, por otra parte también se deben establecer procedimientos expeditos para la calificación de daños y perjuicios, mecanismos efectivos para que se cumplan las resoluciones que establezcan la reparación de daños y perjuicios como emergencia de una Acción de Amparo Constitucional y preverse sanciones administrativas o penales contra las autoridades judiciales que no cumplan los mandatos constitucionales referidos a la Acción.

 

4. FUENTES

Para la elaboración del presente trabajo se acudieron a las siguientes fuentes:

 

Bibliografía:

•   Pablo Dermizaky Peredo "Derecho Constitucional"        [ Links ]

•  Héctor Fix Zamudio "Ensayos sobre el Derecho de Amparo".        [ Links ]

•  José Antonio Rivera Santibáñez "Jurisdicción Constitucional - Procesos Constitucionales en Bolivia".        [ Links ]

•  Fernando Escobar Pacheco "La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la Nueva Constitución Política del Estado (Primera Parte)"        [ Links ]

•  Varios autores "La Justicia Constitucional en Bolivia 1998-2003" (editado por el Tribunal Constitucional y la AECI).        [ Links ]

•    Jorge Asbún Rojas "El Control de Constitucionalidad en Bolivia: Evolución y perspectivas".        [ Links ]

•   Freddy Flores Ponce "Derecho Constitucional General".        [ Links ]

•   José Antonio Rivera, Stefan Jost, Gonzalo Molina Rivero y Huáscar J. Cajías "La Constitución Política del Estado -Comentario Crítico".        [ Links ]

•  Jorge Asbún Rojas "Derecho Constitucional General".        [ Links ]

•   Alcides Alvarado "Del constitucionalismo liberal al constitucionalismo social".        [ Links ]

•  Nueva Constitución Política del Estado.        [ Links ]

•  Constitución Política del Estado abrogada.        [ Links ]

•  Ley N° 1836 y sus modificaciones.        [ Links ]

•  Código Penal.        [ Links ]

•  Código de Procedimiento Civil.        [ Links ]

•  Convención Americana sobre Derechos Humanos - Pacto de San José de Costa Rica        [ Links ]

 

Páginas Web:

•  http://saberderecho.blogspot.com/2007/12/el-da-que-la-corte-invent-el-amparo.html        [ Links ]

•  www.aadconst.org        [ Links ]

•  www.tribunalconstitucional.gov.bo        [ Links ]

•  http://www.bibliojuridica.org/        [ Links ]

•  http://www.poderjudicial.gov.bo/ (Link a la Corte Suprema)        [ Links ]

•  http://www.icalp.org.bo/        [ Links ]

•  http://www.congreso.gov.bo/        [ Links ]

•  http://www.tribunalconstitucional.es/        [ Links ]

•  http://biblioteca.vaneduc.edu.ar/        [ Links ]

 

NOTAS

¹Así por ejemplo Freddy Flores Ponce en su libro "Derecho Constitucional General" señala que "el Amparo Constitucional es aquella acción por medio de la cual todo ciudadano puede solicitara la autoridad competente se le haga justicia, reestableciendo o garantizando el libre ejercicio de sus derechos cuando éstos, algunos o alguno de ellos es suprimido, restringido o existe la amenaza de coartarla; en franca contraposición a lo que justamente toda Constitución Política del Estado declara y sostiene"; por su parte Pablo Dermizaky Peredo sostiene en "Derecho Constitucional" que "el amparo constitucional es una garantía jurisdiccional que protege los derechos fundamentales de la persona (con excepción de la libertad de locomoción), cuando éstos son violados, restringidos o amenazados por una autoridad cualquiera o por particulares."

¹"Ensayos sobre el Derecho de Amparo" Héctor Fix Zamudio, Universidad Autónoma de México, 1993.

³ Cuando tal autor habla de elementos internos, se debe entender elementos propios de México.

⁴ Fix Zamudio, Obra Citada, página 24.

⁵Jurisdicción Constitucional - Procesos Constitucionales en Bolivia" - José Antonio Rivera Santibáñez, Editorial Kipus, 2004.

⁶ Algunas referencias históricas se encontraron en: ; el fallo completo se encuentra disponible en: www.aadconst.org

⁷"La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la Nueva Constitución Política del Estado (Primera Parte)" - Fernando Escobar Pacheco, publicado por el Tribunal

⁸ Escobar Pacheco, Obra Citada, página 3.

⁹Todas las citas de jurisprudencia constitucional fueron extraídas de la página web: www.tribunalconstitucional.gov.bo

¹⁰ Criterio que, como se verá más adelante, tiene dos facetas o dimensiones.

¹²El procedimiento se remite al mecanismo de notificación previsto para la Acción de ^w libertad (art. 126, parágrafo I, el cual señala lo siguiente: "(...)Con dicha orden se practicará la citación, personal o por cédula, a la autoridad o a la persona denunciada, orden que será obedecida sin observación ni excusa, tanto por la autoridad o la persona denunciada como por los encargados de las cárceles o lugares de detención, sin que éstos, una vez citados, puedan desobedecer."

¹³Reconocido expresamente en el artículo 119 parágrafo II de la NCPE.

¹⁴ En el ámbito judicial de los Estados Unidos de América se denominan "Leading case" a los casos que, por inéditos, marcan un antes y un después. En principio se utilizó tal terminología sólo en materia penal sin embargo a la fecha su uso es generalizado en todas las materias.

¹⁵La mencionada Sentencia señala, en sus partes relevantes para los terceros interesados, lo siguiente: "En cuanto a los efectos del incumplimiento de este requisito de admisibilidad formal, -es decir el señalamiento de domicilio del tercero interesado para efectos de la notificación-, si es advertida tal omisión por este Tribunal en grado de revisión, y pese a ello ya se hubiese admitido el recurso, tramitado y llevado a cabo la audiencia pública de consideración; corresponde declarar la improcedencia del recurso, y no así la nulidad de obrados como expuso la SC 1351/2003-R, de 16 de septiembre.

En consecuencia, en el futuro deberán aplicarse las siguientes subreglas:

a) Es exigible el señalamiento del domicilio cuando el recurso de amparo constitucional emerge de un proceso judicial o administrativo.

b) La notificación puede ser personal o por cédula.

c)  En caso de desconocerse el domicilio real o actual, deberá señalarse el último domicilio procesal del proceso principal.

d) Efectivizada la notificación, su participación en el recurso de amparo es potestativa.

e)  En etapa de admisión, si se advierte esta omisión, corresponde aplicar el art. 98 de la LTC, concediendo plazo para su subsanación, y en caso de ser incumplido, da lugar al rechazo del recurso; y

f)  En etapa de revisión, si se advierte que el recurso fue admitido, tramitado y se ha llevado a cabo la audiencia de consideración, pese a no cumplir con este requisito, da lugar a la improcedencia del amparo, sin ingresarse al análisis de fondo del asunto.

¹⁵Artículo "El Recurso Directo de Nulidad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional" publicado dentro del texto "La Justicia Constitucional en Bolivia 1998-2003" editado por el Tribunal Constitucional y la AECI, Talleres Gráficos "Kipus" Cochabamba -Bolivia.

¹⁶ Se entiende Hábeas Corpus

¹⁷El artículo referido establece lo siguiente: "I. La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

II.  La acción se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la Acción de Amparo Constitucional.

III.  La resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la información de la autoridad demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial examinará los antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido.

IV.  La decisión se elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo, sin que por ello se suspenda su ejecución.

V.  La decisión final que conceda la Acción de Cumplimiento será ejecutada inmediatamente y sin observación. En caso de resistencia, se procederá de acuerdo con lo señalado en la Acción de Libertad. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a las sanciones previstas por la ley."

¹⁸Los mencionados artículos señalan lo siguiente: 135. La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la segundad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución. 136. I. La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir.

II. Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos. Se aplicará el procedimiento de la Acción de Amparo Constitucional.

¹⁹Debe recordarse que la Constitución de 1967 establecía que la Corte Suprema de Justicia era la encargada de revisar los recursos de amparo y en la reforma de 1994 se dispuso que el Tribunal Constitucional sea el ente competente para tal revisión.