1. La Nueva Política Económica (NPE) - D.S. 21060

La crisis económica de Bolivia, tuvo su agudización en el año 1984, pues la hiperinflación continúo -alcanzó el 8.000 %- sin precedentes en su historia económica. Véase ^{Antezana (1990)}. Es así que todos los sectores productivos, estaban conscientes de la necesidad de que el gobierno tome medidas que logren eliminar esta hiperinflación, empero con la premisa de no crear desequilibrios sectoriales, es decir se pedía la iniciación de un programa de estabilización con equidad de sacrificio.

En medio de esta expectativa, el 29 de agosto de 1985 el país conoció el contenido de la Nueva Política Económica (NPE); que según estudios posteriores se pudo constatar que fundamentalmente, estaba destinada a modificar el patrón de acumulación del excedente económico. Significaba esto, la generación de una transformación radical de la organización económica. Los aspectos centrales de ese nuevo esquema de política económica fueron:

Las medidas contempladas en la dictación del D.S. 21060 de agosto de 1985, representaron el más claro y serio intento de aplicar en Bolivia, los paradigmas teóricos e instrumentos neoliberales. Vale decir que dicho Decreto resultó ser un claro exponente de la economía liberal y de la ideología de la libre empresa. De esta manera, el D.S. 21060 buscó reducir la participación del sector estatal en la economía, conllevando el paso de la economía boliviana de un dirigismo estatizante, a un liberalismo privatizante.

El nuevo modelo de acumulación propuesto por sectores empresariales, se basa en principios como: privatización de la economía, búsqueda del ingreso de inversiones privadas y extranjeras, un otro principio es la transformación capitalista del agro y el dar fomento al sector exportador (particularmente al minero mediano). En la política de precios y en la política arancelaria se estableció también un régimen liberal, recibieron igual tratamiento las reservas monetarias, de oro físico, la política cambiaria, bancaria, las políticas de empleo y de salarios, etc. En síntesis se trató de demarcar la acción estatal alrededor de los principios del “dejar hacer-dejar pasar”.

Por otra parte, las políticas específicas respecto del sector agropecuario son muy claras y a su vez preocupantes.

El Decreto 21060 ha sido complementado con el D.S.21367, sobre comercio exterior que básicamente ha tenido dos efectos:

En consecuencia, se crearon condiciones orientadas a reducir la producción interna, en beneficio de productos agropecuarios y agroindustriales importados. Se puede constatar este hecho en la práctica, con la invasión de productos tales como el huevo de gallina, frutas, arroz, maíz, lácteos y otros. El régimen arancelario, unido a la eliminación de incentivos a la exportación, tendió a inhibir o restringir, al mismo tiempo, la posibilidad de generación de oferta agropecuaria exportable.

En este sentido un primer balance, es que el campesino no puede estar ante condiciones más desfavorables para vender ventajosamente sus productos. En estas condiciones el campesino boliviano no puede competir con los precios de los productos agrícolas importados. También se presentan las siguientes medidas específicas, que confirman la situación antes descrita:

2. El sector agrícola y su problemática

Bolivia cuenta con una extensión territorial de 1.098.581 km2 y una población estimada de 7.612.490 habitantes de la cual actualmente el 48% habita zonas rurales y es de origen campesino. El 80% de la población boliviana se concentra en el Altiplano y los Valles interandinos, mientras que el 20% restante habita en las regiones tropicales. Del total de 3.595.600 campesinos se estima que 1.637.000 están considerados como extremadamente pobres, de los cuales el 81% está ubicado en la zona andina.

Se tiene en promedio un millón de hectáreas de tierra en uso agrícola -frontera variable de año en año- del cual sólo un 7% es explotado y pertenece a los campesinos ubicados en la parte andina, quienes en promedio no superan las 2 HA por familia de tierra cultivable. Frente a esta situación, su participación en el Producto Interno Bruto (PIB), está alrededor del 20% y producen el 70% de los productos provenientes del agro para la canasta familiar del país.

Los campesinos bolivianos constituyen alrededor de 550.000 minifundios. Más de 100.000 campesinos no poseen títulos de propiedad. Estos tienen acceso a 4.100.000 hectáreas de tierra cultivable y no cultivable. En promedio el tamaño de la propiedad agrícola es el siguiente: altiplano = 2,5 hectáreas; valles = 3,6 hectáreas y, trópico = 30 hectáreas. Véase ^{CEDLA (1990)}.

La problemática no termina ahí, se subraya el hecho de que los 550.000 minifundistas campesinos cultivan cada año aproximadamente 1.212.000 hectáreas. A razón de 2,2 hectáreas por familia. En cambio, los “empresarios” que se han apropiado de 26.715.000 hectáreas cultivables y de pastoreo, cultivan sólo 83.000 hectáreas. Así se concluye que mientras los campesinos sobreexplotan sus escasas tierras, los nuevos terratenientes no trabajan sus latifundios.

A este nivel se remarca también que los “campesinos minifundistas” son los que cultivan más del 95% del total de la superficie cultivada del país y producen el 70% de los alimentos que se consumen en el país. Estos campesinos minifundistas guían su desenvolvimiento económico bajo una racionalidad pre/no capitalista.

Es importante considerar que en los últimos años la participación del sector agrícola en el Producto Interno Bruto (PIB), fue negativa. En los cuadros siguientes presentamos esta situación:

En el cuadro se observa que el sector agropecuario en el año 1990, tuvo un comportamiento cuatro veces menor al del año 1989, experimentando una caída de su PIB del 5,7%.

En cuanto a la contribución del sector al PIB total de la economía se observa entre 1989 y 1990 una reducción de 21,7% a 20,4%, siendo ésta la participación más baja registrada en los últimos 6 años. Esta caída es la más fuerte registrada después de la sequía del 1982-83.

Asimismo, según el Área de Cuentas Nacionales del Instituto Nacional de Estadística (INE), en el período 1975-1990, en el sector agrícola se nota un deterioro del 2,5% anual, en promedio.

Como balance de esta situación, se observan que la presencia de tasas negativas de variación, sin duda se deben, en gran parte, al “abandono” por parte del Estado del sector agropecuario. A nivel del gasto público, la agricultura apenas representaba para 1988 el 1,1% del PIB total y la inversión en investigación y extensión tan sólo el 0,1% del PIB, siendo uno de los porcentajes más bajos de América Latina.

Otro detalle, es que a nivel nacional, entre los años 1975 y 1991, la economía boliviana ha crecido alrededor de un 1,4% (Área de Cuentas Nacionales del INE) y su población en un 2,9%, disminuyendo el ingreso per cápita en un 28,6% en ese período. Según el Banco Mundial, el PIB por persona, en el período 1980 a 1990, decayó en un 30% aproximadamente.

3. Contribución de la producción agropecuaria interna a la oferta total agrícola

Por el proceso de urbanización que tiene lugar en Bolivia, se estima que para el año 2.000, el 57% de la población será urbana. Pese a esta disminución relativa de la población rural, el sector productivo campesino continuará teniendo un rol fundamental en la economía boliviana.

La afirmación precedente se refiere a que el aporte de la producción agrícola campesina al mercado interno respecto de la oferta total agrícola nacional se establece a un nivel significativo -como se muestra en el Cuadro No.3.

En la década del 80, este aporte se mantuvo en el 82%, que significó para el país un elevado nivel de independencia alimentaria, aunque existen hasta el presente alimentos muy importantes para la dieta que son deficitarios, tal es el caso del trigo y los derivados de la leche. Estos alimentos, por lo general, ingresan al país por la vía de las donaciones.

4. Distribución de la Producción Agropecuaria por Tipo de Productor

La distribución de la producción agropecuaria generada por el pequeño productor, se observa en el siguiente cuadro.

Acá se observa una tendencia significativa a la pérdida de participación de los productores pequeños (de un 78% de participación cae a un 63% en 1986), frente a un crecimiento de los productores medianos y grandes (que suben en la distribución de la producción agropecuaria de un 22% a un 37%). Esta situación se debe al escaso apoyo en inversiones hacia el pequeño productor y a las políticas estatales que han preferido el desarrollo de los productores medianos y grandes.

Otros aspectos que explican esta tendencia de los pequeños productores esta ligado al deterioro del suelo, escasez de agua, al minifundio y excesiva parcelación de la tierra, a las condiciones tecnológicas y limitada asistencia técnica. Otro de los factores recurrentes que afecta la producción agropecuaria, especialmente en las regiones del Altiplano y Valles, es el de los fenómenos naturales, especialmente la sequía que, reiteradamente, se presentó en los ciclos agrícolas de los años 1982-83, 1985-86, 1988-89 y 1989-90.

A pesar de la notable disminución en la distribución de la producción, en el período 1984-86, la actividad productiva del pequeño productor aún representa un significativo aporte en la economía nacional, no sólo en los volúmenes de producción sino también en su aporte al valor de la producción agrícola y su contribución al PIB nacional.

5. Recursos Financieros y Sector Agropecuario

El financiamiento concedido por el sistema financiero comercial a los sectores económicos, a junio de 1990, ha sido distribuido en cuatro sectores económicos, con similares porcentajes: comercio (23%), industria (24%), servicios (21%) y agropecuaria con (22%).

La característica central de este subsistema es que no fue pensado para atender al pequeño productor, es más, no está diseñado para atender proyectos productivos agropecuarios. Se dan las siguientes razones para esta afirmación:

En cuanto a condiciones financieras de crédito, el sistema de garantías es excesivamente restrictivo para el común de lo pequeños empresarios o productores agropecuarios, ya que “de facto” los Bancos han estado exigiendo valiosas garantías (hipotecarias, prendarias...) de carácter urbano.

En relación al funcionamiento operativo de los bancos, dos son las características centrales que han definido la lógica del funcionamiento de los mismos: en primer término, el sistema financiero ha estado oligopólicamente vinculado al “gran” aparato productivo nacional (agroindustriales, grandes mineros y los grandes industriales). Ello supuso una orientación de los recursos financieros ligados a intereses de grupo. En segundo lugar, el afán de reducir los costos de administración siempre fue “cruzado” con la solvencia del cliente: créditos cuantiosos significaban menor costo administrativo.

Del sistema financiero se puede afirmar que su comportamiento denota una ausencia de políticas macroeconómicas que ordenen y orienten la canalización de créditos hacia los sectores productivos. Su problema central no fue la falta de recursos financieros sino la ausencia de mecanismos crediticios con capacidad de dotar a unidades productivas ubicadas en zonas ecológicamente deprimidas, por ejemplo el Altiplano o los valles interandinos, de los recursos financieros que precisan.

En general, el sistema bancario no propende al desarrollo económico social de sectores desfavorecidos, dada su particular estructura con características de funcionamiento orientadas hacia “lo comercial”, es decir, únicamente apoyo a las importaciones “cortoplacistas”.

Veamos algunos porcentajes y cifras: el 75% de los recursos de refinanciamiento del programa global de crédito agropecuario del BID (por un monto comprometido de US$ 135 millones), período 1987-1989, ha sido orientado hasta 1990 al departamento de Santa Cruz. La agricultura tradicional campesina, sin embargo, en este período no tuvo acceso a préstamos del sistema bancario. Véase MACA (1989-1990).

En relación al BAB, la tendencia a partir de 1985 fue la reducción sistemática de los montos de crédito concedidos por año y la concentración de los préstamos otorgados en cada vez menos productores. Entre 1985 y 1989 el número total de préstamos -según el Boletín Estadístico del BAB (1989)- el número total de préstamos concedidos pasó de 14.815 a 3.051, y los montos correspondientes, de 13,9 a 7,8 millones de dólares. En el grupo de campesinos el número de colocaciones disminuyó en un 48% durante el mismo período (de 7,9 a 4,1 millones de dólares).

El BAB operó en este período con una tasa de interés del 13% con cláusula de mantenimiento de valor, pero el Decreto 22407 estableció que esta tasa no debía ser menor a la tasa promedio de las instituciones de crédito intermediario (ICI); finalmente, la tasa se fijó en 14%. Por un lado se observa que esa tasa, para el período 1987-91 era muy alta en relación a las vigentes en el mercado financiero internacional y por otra se hizo inaccesible a los pequeños productores campesinos que veían sumadas sus dificultades por el régimen de garantías (hipotecas, en vista de que la disposición constitucional impide la embargabilidad del solar campesino y la pequeña propiedad agrícola). De esta manera se refrenda lo señalado en párrafos anteriores.

Para completar el breve panorama descrito, se presenta en el siguiente cuadro la evolución porcentual del presupuesto de inversiones para el sector agropecuario entre 1987-1991.

Se observa que en términos relativos el porcentaje de la inversión que se destina al sector agropecuario, ha disminuido sensiblemente. En términos absolutos prácticamente se observa también un decaimiento: así por ejemplo entre 1987 y 1989 las inversiones destinadas al sector han caído de Bs156.710.413.- a Bs117.898.517.- (sin contar que en 1988 el monto sólo fue de Bs109.671.292.- ). Esta es una síntesis del comportamiento “anticampesino” que ha asumido el Estado boliviano a raíz de la dictación de la NPE.

6. El ingreso a nivel campesino

Según la CEPAL, mientras la producción agrícola de Bolivia refleja un decrecimiento constante, la producción agropecuaria de los países vecinos (Argentina, Chile, Brasil y Perú) han mantenido estabilidad o ritmos ascendentes.

El estancamiento en la demanda y la depredación ecológica pueden ser factores que desincentiven el crecimiento de la frontera agrícola. En este marco, los productos importados desplazan a los nacionales tanto por su precio como por su calidad.

Según el informe de la CEPAL-FAO respecto al ingreso de los hogares campesinos a 1980, se tiene el siguiente cuadro:

Viendo la situación que se ha presentado el sector entre el año 1980 y 1991, es posible observar que este ingreso no se ha modificado sustancialmente en la última década.

Por otra parte, entre los meses de agosto y octubre de 1987, se aplicó en Bolivia una encuesta nacional campesina con el objeto de conocer los aspectos más relevantes de la situación actual del campesinado boliviano y las posibles modificaciones que habría sufrido desde 1985.

La encuesta estuvo dirigida a 172 comunidades campesinas y se la aplicó en reuniones comunitarias. Fue diseñada con preguntas abiertas que abordaban cinco grandes temas: cultural, organizativo, económico, político y social.

En lo económico, la mayoría de los campesinos (58%) siente el peso de la crisis y de la NPE aplicada por el gobierno, al indicar que ahora necesita mayor cantidad de dinero para abastecerse de insumos que le permita producir la misma cantidad que antes de 1985. En otras palabras, aunque el campesino no lleva un registro cuantitativo considera que sus costos de producción han aumentado. Las causas de ello, piensan es la continua elevación de los precios de los insumos, el progresivo empobrecimiento de las tierras, la pérdida de valor del dinero, el incremento del costo de la mano de obra, y otros. Aunque como se señala, no está en condiciones de precisar esta situación.

En términos porcentuales, indicaron necesitar más o menos capital de trabajo para producir la misma cantidad que hasta 1985: los Yungas (86%), en las zonas de cabecera (72%), en el chaco (67%), y en el trópico (59%). Véase ^{CEDLA (1990)}.

El resultado de la crisis estructural que vive actualmente el campesino da como efecto paupérrimos ingresos monetarios, que eliminan posibilidad de generar ahorros a ese nivel; y que en su óptica, de un sistema económico no monetario, continúan con la producción de ciertos rubros vitales de consumo, aún a pérdida, comercializando el excedente bajo la creencia que cualquier dinero captado por esta vía es una ganancia.

7. Externalidades que en el marco de la NPE inciden a nivel de los ingresos campesinos.

La NPE implicó medidas que en el corto plazo estaban destinadas a reducir el déficit fiscal, equilibrar la balanza de pagos y estabilizar los precios.

Para ello eliminó las restricciones al comercio exterior e interior, redujo y uniformizó aranceles, fijó un tipo de cambio flexible, impuso restricciones sobre el gasto público y, en general liberalizó los mercados de factores (excepto la tierra) financiero y de productos, suprimiéndose todo tipo de subsidio.

Como resultado, se logró reducir la inflación, se modificaron los precios relativos y las relaciones de intercambio intersectorial. Sin embargo, se observa que los mecanismos de mercado no están asegurando por sí solos una situación de precios que implique una asignación eficiente y equitativa de los recursos, en especial en relación a la economía campesina, y una respuesta flexible de la oferta nacional (por el desvío relevante de demanda interna hacia productos importados).

La afirmación genérica de que la liberalización del comercio exterior ha venido alentando el ingreso indiscriminado de productos competitivos con la producción campesina -en buena parte ingresados en forma ilegal- al amparo de subsidios en los países de origen o favorecidos por diferencias cambiarias artificiales, encuentra eco en el comportamiento de algunas variables que inciden en el ingreso de la familia campesina boliviana. Estas “externalidades” son: los términos de intercambio, los precios relativos, la tasa inflacionaria y las variaciones de la tasa de cambio.

A esto debemos sumar la supresión de los subsidios a la producción, que ha determinado un nivel y estructura de precios que coloca en desventaja a los productores campesinos, principalmente debido a los límites impuestos a la transformación de su función de producción por la predominancia de una estructura agraria minifundiaria y la escasa capacidad de formación de capital (la agricultura campesina boliviana demuestra ser extremadamente eficiente en el uso de sus escasos recursos, no obstante presenta rigideces importantes a la transformación tecnológica). (Véase MACA, 1990:23). Veamos las externalidades:

7.4. Variación de la tasa de cambio

La política cambiaria, por su parte, ha contribuido a crear incertidumbre en medio de los productores en cuanto a sus decisiones respecto a la estructura de producción y mercados a los cuales orientarse, al no asegurarse la existencia de un tipo de cambio real (referido al sector agropecuario) estable en el tiempo. Con la NPE, se verifica actualmente la continuidad en el comportamiento fluctuante y decreciente del tipo de cambio real.

La evolución de esta relación evidencia una inconsistencia en la política cambiaría que, aunque en sus postulados plantea la promoción de la producción orientada al mercado externo, en los hechos no crea las condiciones macroeconómicas necesarias para un sector también ligado a la exportación.

Tomando la variación de la tasa de cambio, para 1987-1991, se tiene el promedio compra-venta anual de cotizaciones diarias del mercado oficial y paralelo:

En el Cuadro No.11 se observa que de hecho existe una pérdida neta del poder adquisitivo del campesino en esos porcentajes; pues es una realidad que esta evolución en la tasa de cambio, en varios lugares no es transferida a los precios a nivel de productor, y cuando lo es, se observa que se realiza con mucho rezago. Por el contrario se ve una estratificación de los precios a lo largo de un ciclo vegetativo de los cultivos, en el que los agricultores luego de la cosecha se enfrentan a los nuevos precios de los insumos y estructuran un nuevo precio direccionalmente, pero siempre con rezago. El beneficio de la diferencia de la paridad cambiaría es ajena a los campesinos.

Por otra parte, se observa que la cotización del dólar en el mercado paralelo es siempre mayor a la cotización del dólar oficial. Esto ocurre porque el movimiento del mercado paralelo impone su propia tasa y así ganancias adicionales. A esto se añade que los insumos generalmente están cotizados para la venta al valor del dólar paralelo, lo que contribuye a agudizar más esta desventaja para la economía campesina.

Así, la política cambiaría, ha entorpecido el proceso de toma de decisiones respecto a la estructura de producción y mercados a los cuales orientarse, al no asegurarse la existencia de un tipo de cambio real (referido al sector agropecuario) estable en el tiempo.

En general, se puede concluir que el sector agropecuario tradicional campesino a nivel nacional resultó especialmente afectado en el período 1987-1991, con la aplicación de la NPE considerando principalmente a sus rigideces estructurales y a la enorme masa de población enfrentada a condiciones de marginalidad y pobreza extremas.

Se ve que de hecho, para el sector agrícola tradicional campesino de Bolivia los mecanismos de mercado no pueden asegurar por sí solos una situación de precios que implique una asignación eficiente y equitativa de recursos, en especial en relación a la economía campesina.

Lo demuestra el hecho de que en el quinquenio 1985-90 el PIB agropecuario tuvo una evolución negativa -13,4% acumulado. Entre 1985-1990 se redujo su participación en el PIB total en un 10%, fijándose el año 1990 como la participación más baja de los últimos 6 años. Y lo demuestra también la realidad que en este período, las “externalidades”, términos de intercambio, precios relativos, tasa inflacionaria y tasa de cambio, tuvieron un comportamiento particularmente negativo para la economía del productor tradicional. Los términos de intercambio tuvieron una declinación progresiva (30%), una tendencia claramente decreciente de los precios relativos del sector campesino tradicional (una caída del 27%), frente a una tasa de inflación anual 16% promedio para el quinquenio. La evolución de los precios agrícolas se establece en 1/3 de la tasa de inflación (denota subvención del campesino hacia los consumos urbanos). Se observa una pérdida neta del poder adquisitivo del campesino por variación de la paridad cambiaría en un promedio de 16% anual.

Asimismo, cabe indicar la celeridad y radicalidad con que se decretó la apertura de la economía y se eliminó la totalidad de los distintos instrumentos de protección y estímulo a la producción nacional (subsidios a los insumos y servicios productivos, diferenciales en tipos de cambio, etc), lo que impidió la conversión gradual de los sistemas productivos a las nuevas condiciones de mercado.

Esta situación es más grave aún si se considera el peso fundamental e importancia estratégica que tiene la agricultura campesina en la economía nacional. A 1990 el sector representaba alrededor del 42% de la población económicamente activa total y contribuía aproximadamente con el 80% del valor bruto de la producción agropecuaria nacional, además de haber venido abasteciendo durante largo tiempo con algo más del 65% de los alimentos consumidos en el país.

Cabe subrayar el hecho de que el nivel regional fue igualmente afectado por las políticas y resultados específicos que se han detallado a través del análisis de “externalidades” que afectan al sector tradicional campesino a nivel nacional, razón por la cual es importante destacar en estos niveles su “carácter” campesino y visualizar a qué población afectan estas medidas de política económica.

8. Cochabamba: caracterización agraria y configuración regional