SOCIOLOGÍA URBANA

 

PERCEPCIONES EN LOS MOVIMIENTOS SOCIALES EN TORNO A LA CONSTRUCCIÓN DE LA METRÓPOLI ANDINA DE LA PAZ

 

 

MSc. Lic. Carlos Blanco Cazas¹

 

 

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Presentación

Entre abril y noviembre de 2010, luego de una convocatoria emitida por el Instituto de Investigaciones Sociológicas (I.D.I.S.) de la Carrera de Sociología de la Universidad Mayor de San Andrés (U.M.S.A.), se ejecutó el presente proyecto de investigación extracurricular. Las características de la investigación están definidas en los lineamientos de investigaciones extracurriculares del I.D.I.S.

Este documento contiene los resultados de la investigación de campo, la misma que, a pesar del estrecho tiempo concedido, ha concluido con datos y reflexiones que serán de utilidad para el Estado, la Universidad y la sociedad; ante todo, dejará abiertos enormes desafíos de investigación nacional en un área temática todavía no explorada por la sociología ni por las ciencias sociales en general.

Corresponde aclarar que ésta es sólo la parte correspondiente al trabajo de campo de la investigación. El producto completo de la misma comprende cuatro partes:

• La primera, un balance minucioso del estado de la investigación en torno a lo metropolitano en Bolivia, se trata de la primera recopilación bibliográfica comentada sobre temática metropolitana en el país.

• La segunda, un análisis de la temática metropolitana en la normativa boliviana desde la Constitución Política del Estado de 1967, la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985 que antecede a la Ley de Municipalidades de 1999, la Ley de Participación Popular, la Resolución Suprema del Sistema Nacional de Planificación, la Ley de Unidades Político Administrativas de 2000, el Decreto Supremo de Mancomunidades de 2001, la Constitución vigente desde 2009 y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización de 2010.

•  La tercera, es una reflexión sobre cómo ve el Estado el hecho metropolitano a partir de su estructura administrativa. Aquí se revisa el contenido de la Ley del Órgano Ejecutivo (antes Ley de Organización del Poder Ejecutivo - LOPE), en sus diferentes ministerios, vice-ministerios, direcciones y unidades, a partir de ámbitos transversales como el ordenamiento territorial, políticas de urbanización, asentamientos humanos y metropolización.

•  La cuarta, la que en este documento se desarrolla, es un informe de los resultados del trabajo de campo realizados en base a una encuesta entre actores sociales metropolitanos, respecto de sus percepciones sobre un eventual proceso de institucionalización de la metrópoli andina de La Paz.

Dado lo novedoso y la actualidad de la temática de investigación, los resultados fueron prontamente requeridos para publicaciones de la propia Universidad. Así, la primera parte ha sido publicada por la Revista Temas Sociales N^º 30 (2010) del Instituto de Investigaciones Sociológicas (IDIS) de la Universidad Mayor de San Andrés. Las partes segunda y tercera han sido publicadas con el título "Estado de las metrópolis, metrópolis sin Estado" en el compilado de investigaciones de diferentes países sobre temáticas urbanas "Ciudades en Transformación" (2011) del Postgrado en Ciencias del Desarrollo de la Universidad Mayor de San Andrés, el Gobierno Municipal de La Paz y otros.

Por otro lado, es pertinente hacer una breve mención a las actividades académicas complementarias realizadas durante la investigación extracurricular. Éstas han sido de significativa importancia porque en ellas se ha recogido impresiones que han nutrido el avance y conclusión de la investigación. Entre las más importantes están dos foros de carácter internacional, uno en La Paz sobre ciudades en transformación auspiciado por el C.I.D.E.S., el Gobierno Municipal de La Paz, entre otras instituciones, y otro en Lima auspiciado por la organización alemana Inwent. Asimismo, se realizó en el Paraninfo Universitario el Foro con el tema "Ley Marco de Autonomías: Régimen Competencial", auspiciado por el Ministerio de Autonomía, el I.D.I.S. y la organización "Thakhi", entre otros.

Por estas consideraciones, se propuso al IDIS una investigación cuyo producto sea de utilidad estatal, social y académica promoviendo, además, el debate de esta novedosa, pero al mismo tiempo urgente temática para el país, la región y la metrópoli.

Introducción

Es plenamente evidente que el siglo XXI es el del cambio climático y sus múltiples efectos, entre ellos, de la insuficiencia de agua; pero también es el siglo de las ciudades, de las urbes que inexorablemente se hacen cada vez más grandes, más metropolitanas. Ya hoy, más de la mitad de la población mundial es urbana. Según la organización internacional Population Reference Bureau, para mediados del presente año se proyectaba una población mundial de 7 mil millones de habitantes; para el año 2050 se prevé que la población urbana mundial sea el 69 % del total poblacional.

Este acelerado crecimiento no es planificado y suele ser producto de la ausencia de políticas estatales de distribución territorial de la riqueza, provocando la aparición y crecimiento vertiginoso de cordones de pobreza urbana. En Bolivia, esto se refleja en un crecimiento desordenado y ausente de planificación que deviene en las metrópolis de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. Ahora, más del 60 % de bolivianos vive en algún conglomerado urbano; más de uno de cada dos bolivianos vive en alguna de las tres metrópolis mencionadas. Entre 1950 y 2001, la población urbana de Bolivia pasó de 26,2 % a 62,4 %. En el caso de La Paz, estos procesos han convertido a la mancha urbana en la "metrópoli andina", es decir, el área metropolitana que agrupa las urbes de los municipios de La Paz, El Alto, Viacha, Pucarani, Laja, Achocalla, Mecapaca y Palca, que actualmente cuenta con aproximadamente dos millones de habitantes.

Aún cuando la Ley de Participación Popular (L.P.P.) desde 1994 ha iniciado un proceso de descentralización municipal y por lo tanto ha generado un notable fortalecimiento institucional estatal en el nivel local, éste no fue acompañado del análisis sobre el contexto de los municipios más urbanos y, en particular, sobre el estado de las metrópolis. Las investigaciones generadas con la L.P.P. tuvieron, en su mayoría, un enfoque ruralista y asistencialista, como lo fue la propia Ley.

Sobre la escasa bibliografía generada en el ámbito propiamente urbano, por lo general se ha incidido en el análisis de los movimientos sociales urbano-populares en su rol de generadores de demanda, mas no en el de articuladores esenciales en la construcción de una nueva institucionalidad estatal que se asiente en el hecho metropolitano.

En La Paz, los deslizamientos del 26 de febrero de 2011 en el sector este de la ciudad y los conflictos limítrofes entre los municipios de la metrópoli de La Paz, que han provocado un categórico paro de la "paceñidad" el 16 de septiembre de 2011, han expuesto de manera dramática la ausencia de políticas de Estado relativas al ordenamiento territorial, los asentamientos humanos urbanos y los procesos de urbanización; un déficit que se hace aún más crítico cuando se trata de manchas urbanas que se han expandido por varias unidades político administrativas y que, en conjunto, no cuentan con un mínimo grado de coordinación, planificación y, aún menos, reconocimiento estatal.

La investigación que a continuación se desarrolla, recogió las percepciones de sectores representativos de movimientos sociales urbanos en torno a la construcción de la Metrópoli Andina de La Paz, esto para contribuir al establecimiento de lineamientos que orienten a los funcionarios encargados de la toma de decisiones y a los operadores de políticas públicas en su labor, todavía no visible, de construcción de un modelo de gestión municipal metropolitano andino y metropolitano, en general, en Bolivia.

El acopio de datos que a continuación se expone, revela preocupantes, sino alarmantes percepciones muy distantes de un proceso de construcción institucional metropolitana andina.

La metodología para esta parte de la investigación estableció dos objetivos:

• Conocer las percepciones de la dirigencia de las juntas vecinales, la dirigencia de los comerciantes y la dirigencia de los transportistas de los ocho municipios que conforman la Metrópoli Andina de La Paz, sobre la construcción de una institucionalidad en la misma.

• Efectuar un análisis comparado sobre las percepciones de la dirigencia de las juntas vecinales, comerciantes y transportistas de los municipios que conforman la Metrópoli Andina de La Paz sobre la construcción de una institucionalidad metropolitana andina.

•  El instrumento para el cumplimiento de estos objetivos fue una encuesta cuyos detalles se ofrecen en este documento.

Apunte conceptual

Si bien vamos a utilizar el término "metrópoli" a la concentración o mancha urbana de los municipios de La Paz, El Alto, Viacha, Pucarani, Laja, Achocalla, Mecapaca y Palca, se deja establecido que según la estructura de catalogación de la Unidad de Población de las Naciones Unidas (Habitat) y de la Unión Internacional de Arquitectos (UIA) existen en el mundo megalópolis con poblaciones superiores a 8 millones de habitantes, metrópolis con poblaciones de 2 a 8 millones y ciudades intermedias (CIMES), que tienen a su vez tres categorías: CIMES pequeñas con hasta 50 mil habitantes; medianas con 50 mil a 200 mil habitantes; y grandes con 200 mil hasta 2 millones de habitantes. Por lo tanto, basándonos en los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) de 2001 la metrópoli de La Paz no sería precisamente eso, sino una ciudad grande.

Debe aclararse que la conceptualización de población urbana y población rural, varía de país a país. En Bolivia, el Instituto Nacional de Estadística establece que un poblado se considera urbano cuando cuenta con 2 mil o más habitantes.

La encuesta

Se realizó un total de 210 encuestas. Dado que una parte de ellas se efectuó en el marco de un evento auspiciado por el Ministerio de Autonomía, gobiernos municipales y la organización Red Habitat respecto a la problemática del agua en la metrópoli, se procedió a una depuración administrativa de boletas dejando de lado las que no correspondían a la población meta. En la búsqueda de equilibrio tanto por sector social como por municipio representado, se identificó un déficit de representación que fue compensado con visitas de campo a los municipios en cuestión. De esta manera, se reunió un total de 144 encuestas sobre las que se desarrolló esta parte de la investigación². Si bien el propósito fue hacer una distribución exacta de representación, tanto por sector como por municipio, las circunstancias propias del trabajo de campo establecieron que las características referenciales de los 144 encuestados fuese la siguiente:

Datos referenciales

Las preguntas 1 a 5 permitieron conocer a la población encuestada en datos de edad, sexo, sector, municipio y antigüedad en su representación. Como se observa, las variables de referencia han sido ampliamente equilibradas. La representación por sector social no fue notablemente desequilibrada, la diferencia entre los sectores más y menos encuestados es de 4 boletas. En representación por género, aunque no hubo absolutamente ningún tipo de depuración administrativa ni preselección, sorprende positivamente que un 58.3 por ciento de encuestadas sean mujeres; empero, la presencia de varones es absoluta en el sector del transporte. Respedo de la edad de los encuestados, hay un peso notable en el rango de 26 a 45 años, los que constituyen el 55 por ciento (79 personas); un 27 por dentó (39 personas) están entre 18 a 25 años; finalmente, los mayores a 46 años son el 18 por dentó.

La antigüedad de los encuestados se refiere a la vinculadón de estos con el sedor al que representan, no sólo en su condición de dirigentes, sino de miembros de base. Una mayoría (70 por dentó) tiene 16 o más años de antigüedad en el sedor, el 11 por ciento tiene 6 a 15 años, el 10 por ciento 1 a 5 años y sólo el 4 por ciento menos de un año. Esto permite suponer que los encuestados son dirigentes con amplia asimilación del pensamiento y aspiraciones de sus bases.

En cuanto a la representación por Municipio, ésta ha sido ampliamente equitativa; así, se encuesto a 22 dirigentes de El Alto, 19 de La Paz, 18 de Pucarani y de los restantes cinco municipios a 17 por cada uno.

Cuerpo de la encuesta

La pregunta N^º 6, referida a las percepciones de la y el encuestado (a) respecto a las dimensiones de la expresión METRÓPOLI ANDINA, otorga el siguiente resultado:

Como se observa, una mayoría excluye los municipios circundantes a los tres más poblados. Apenas un 3 por ciento considera que la metrópoli involucra a los ocho municipios que los investigadores y técnicos asumen (por lo menos preliminarmente) como componentes de la metrópoli.

Las preguntas N^º 7 y N^º 8 se refirieron al conocimiento de instrumentos constitucionales y legales fundamentales: la Constitución Política del Estado actual y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización promulgada en 2010. Ambas preguntas solicitaban una opinión (bien, mal, insuficiente, no leí, NS/NR) sobre esos instrumentos, específicamente en sus partes referidas a las metrópolis.

En ambos casos, la respuesta "no he leído esa parte (del documento)" fue sorprendentemente mayoritaria: un 61 por ciento para la Constitución y un 66 por ciento para la Ley Marco, lo que da lugar a muchas interrogantes; más la primera que la segunda, porque mereció una monumental labor propagandística por parte del gobierno. Al parecer sí se convenció al electorado de votar por la actual Constitución, más no que leyera la misma.

Respecto de la Ley Marco, probablemente pueda argumentarse su prontitud (las encuestas se ejecutaron en menos de dos meses después de promulgada la Ley) empero, dada su trascendencia, esto debería ser un tema de preocupación de los operadores del Estado. También resalta que menos de un 15 por ciento dice que ambos instrumentos están bien. Por otra parte, en ambas preguntas se solicitaba un por qué de la respuesta, no hubo quienes mencionaran razones.

En cuanto a la pregunta N^º 9 ¿Cómo cree Ud. que debería funcionar un gobierno o administración metropolitano andino?, predomina un 39.6 por ciento que preferiría un Comité Interinstitucional de Organizaciones Sociales. Esta opción devela que la población encuestada confunde dramáticamente la institucionalidad de la gestión estatal, al asumir que las organizaciones sociales deben ser las responsables de la gestión pública. Éste lamentable exceso de percepción de derechos de participación y control social estimulados a partir de la Ley de Participación Popular y, ahora mucho más, a través de la consigna del "proceso de cambio" no contribuyen a una gestión pública basada en procesos técnicos de planificación del desarrollo. Al parecer muchos dirigentes sociales creen que ellos son el Estado y, frecuentemente, los gobernantes les hacen creer aquello en unos casos por consigna ideológico-política, en otros, por razones meramente electorales y populistas. Otro dato relevante es que la segunda opción más votada fue un significativo 20 por ciento de quienes no saben o no responden. No menos expresivo es que las opciones que reconocen la necesidad de un grado de institucionalidad estatal de rango metropolitano (las primeras cuatro opciones), recién aparecen con 10 por ciento y menos. Empero, si se suman éstas, alcanzan un nada despreciable 27 por ciento. Las preguntas N^º 10 y N^º 11, estuvieron orientadas a conocer el grado de tolerancia y/o simpatía del encuestado a eventuales cambios en la organización social, político-administrativa y territorial de su distrito y su barrio. La pregunta 10 relativa a la representación social quiso conocer si estarían, los encuestados, de acuerdo con una Federación de Juntas Vecinales (FEJUVE) de nivel metropolitano. La pregunta Nº 11 decía ¿Está Ud. satisfecho con la actual distribución territorial de su Distrito?

Es sorprendente conocer que más de un 70 por ciento dice que NO estaría de acuerdo con una FEJUVE metropolitana, sin embargo, un 74 por ciento (casi un mismo porcentaje) dice no estar de acuerdo con la actual distribución territorial de su distrito municipal ¿significa que éstos últimos, estarán de acuerdo en un eventual proceso de reconstrucción del mapa de distritos de su ciudad?

La respuesta Nº 10 va estableciendo una constante en la orientación de las respuestas siguientes que denotan una predisposición fuertemente adversa hacia un proceso de construcción de institucionalidad metropolitana. Tómese en cuenta que las organizaciones vecinales son representaciones esencialmente urbanas y han jugado roles destacados en muchos momentos de transformación estatal, por ejemplo, el rol de las juntas vecinales ligadas orgánicamente a los comandos zonales del MNR durante la Revolución de 1952; aunque también han sido manifestaciones de cooptación política a favor de los gobernantes de turno, por ejemplo, durante los regímenes movimientistas posteriores a la Revolución y durante los gobiernos militares de la segunda mitad del siglo XX. El rol de las juntas vecinales se ha cualificado enormemente a partir de la LPP que institucionaliza su existencia a través de procesos participativos de planificación municipal. Empero, si bien están nítidamente visibilizadas por su rol político, no existe una disposición legal que norme criterios básicos de su existencia y que institucionalice su legitimidad. Así, en La Paz y El Alto, por ejemplo, muchos de los más de 1200 barrios (en conjunto) y en similar proporción juntas vecinales, se encuentran caóticamente distribuidos; existen juntas que representan sólo a una plaza, a una cuadra o a fracciones de una directiva vecinal. Esto provoca consecuencias nefastas sobre los procesos de planificación y gestión municipal. Recordemos que con el proceso de la planificación participativa municipal, las juntas vecinales exigen cuotas presupuestarias para obras priorizadas por ellos en cuya ejecución, con frecuencia, están involucrados de manera irregular ellos mismos.

Corresponde recordar que los procesos de distritacion están establecidos en las leyes de Participación Popular (1994) y de Municipalidades (1999)³. Si bien, en el caso de municipios predominantemente urbanos, muchos distritos se han conformado por el proceso histórico de constitución de sus barrios y zonas, la delimitación actual suele obedecer a criterios personales de algunas autoridades donde no se han considerado aspectos socioculturales y menos de planificación. El macro distrito paceño de Cotahuma, por ejemplo, alcanza a barrios enormemente diferentes como Alto Pasankeri, en el límite con El Alto y la Plaza Avaroa del barrio de San Jorge. Otro criterio de distritacion ha sido la presión social que constantemente demanda la creación de unidades descentralizadas denominadas subalcaldías. El Alto, por ejemplo, se ha subdividido en menos de diez años de 6 en 14 distritos. En municipios predominantemente rurales, los tradicionales cantones fueron convertidos por la Ley de Municipalidades en distritos. La Constitución Política del Estado actual ya no menciona a esta unidad político administrativa, aunque su existencia real, por el grado de identidad que el habitante percibe en su "cantón", indica que está incólume.

Es una necesidad imperiosa la generación de una ingeniería territorial en los municipios de la metrópoli y probablemente de todo el país. Como las unidades territoriales barriales guardan correspondencia con las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs.), que en las urbes son las juntas vecinales, el proceso de la participación popular ha atomizado estas unidades. Debe mencionarse que no se conoce que alguno de los gobiernos municipales de la metrópoli de La Paz haya imaginado hasta ahora una ingeniería de gestión territorial ajustada a criterios técnicos de planificación.

En un rango mayor, el de los límites inter-municipales, la pregunta N^º 12 decía ¿Qué le parecería si su barrio dejara de pertenecer a su municipio y pasara a pertenecer a otro municipio componente de la Metrópoli? Sólo un 10 por ciento consideraría beneficioso si su barrio pasara a pertenecer a otro municipio de la metrópoli. En el marco de un proceso de reordenamiento político territorial metropolitano, un 77 por ciento lo consideraba inaceptable y para un 13 por ciento sería indiferente. Aquí parece hallarse una contradicción: si se compara estas respuestas con las ofrecidas a la pregunta N^º 11, los encuestados no están de acuerdo con la actual distribución territorial de sus distritos municipales, pero tampoco estarían de acuerdo en que su barrio pase a pertenecer a otro municipio en los márgenes municipales metropolitanos.

A la pregunta N^º 13 ¿Cuál cree que es el problema más importante que debe encararse a nivel metropolitano (que involucre a por lo menos dos municipios de la Metrópoli Andina)?, un 77 por ciento responde por obras de infraestructura, entre ellas infraestructura vial. No deja de ser significativo un 19 por ciento que propone obras sociales, como capacitación de dirigentes, escuelas y hospitales. Entre los encuestados parecen estar todavía ausentes obras como recreación o de desarrollo cultural (teatros y otros). Hay que recordar que probablemente la única obra de infraestructura con visión metropolitana paceña es la autopista La Paz - El Alto iniciada en el período dictatorial de Hugo Bánzer y concluida en 1978. Otras carreteras de acceso vial entre ambas ciudades como las que conectan Llojeta con Ciudad Satélite o La Portada con Faro Murillo, no tienen continuidad adecuada en El Alto por lo que la Ceja sigue siendo el gran distribuidor vial de la Metrópoli. Importa aclarar que los encuestadores explicaron una tabla adicional a la boleta en la que se orientaba al encuestado respecto a qué debería considerarse por obras de infraestructura y obras de carácter social. En el primer caso, se estableció un listado de obras como asfaltado de calles y avenidas, puentes, pasarelas, mercados, canalización de ríos y otros; en lo social, se estableció obras de incidencia social y cultural directa como campos deportivos, teatros, hospitales, escuelas, equipamiento de éstas dos últimas, recreación, etc.

Respecto a que si los encuestados conocen alguna organización que vincule a dos municipios de la metrópoli (pregunta N^º 14) un importante 15 por ciento dice que sí; empero, se refieren a, por ejemplo, la Federación de Chóferes lro de Mayo o la FEJUVE de El Alto. Esta última, si bien tiene carácter local - municipal, cuenta con una alta incidencia política no sólo metropolitana, sino nacional. Este estudio permitió confirmar que, en verdad, no existen organizaciones sociales de alcance metropolitano.

La última pregunta, ¿cuáles (municipios) cree Ud. que deberían conformar la Metrópoli de La Paz?, ofreció las siguientes alternativas:

Llama enormemente la atención que más de un 40 por ciento de los encuestados cree que la metrópoli debería estar conformada sólo por La Paz y El Alto, en tanto que en un distante segundo lugar (18 por ciento) aparecen los ocho municipios que, ipso facto, han constituido en los últimos años mesas de diálogo para la constitución de la Metrópoli Andina de La Paz. Aquí también se revela que sólo un tres por ciento estaría de acuerdo en una base más amplia que incorpore a Yanacachi, Coroico y Sapahaqui.

No deja de acentuar la atención que un 10 por ciento considera que la metrópoli debería ser sólo El Alto, o el ocho por ciento que considera sólo a La Paz en este propósito. Esto podría dar lugar a innumerables inferencias dignas de una investigación mucho más profunda. Probablemente quienes optaron por un sólo municipio, ven absolutamente secundario un proceso de institucionalidad metropolitana. También habría que indagar por qué un 89 por ciento incorpora de alguna forma a El Alto, en tanto que un 77 por ciento lo hace con La Paz; en el caso de ese 89 por ciento: ¿está incidiendo la consigna de "El Alto: taypi (centro) de Los Andes"? Si así fuese, ¿dónde quedaría La Paz?

Cruces de variables

El propósito aquí fue establecer niveles diferenciados de visión entre los tres sectores sociales a los que se acudió para la encuesta; para ello se han seleccionado cruces de variables que reflejan la particularidad de opinión por sector social, municipio, género, etc.

La pregunta N^º 7 ¿Con cuál de los siguientes dimensiones asocia Ud. la expresión METRÓPOLI ANDINA? Fue analizada a partir del sector social y el municipio. En los tres sectores sociales encuestados, existe una tendencia común a interpretar que la Metrópoli Andina constituyen los municipios de La Paz, El Alto y Viacha, siendo el sector de los dirigentes vecinales quienes con mayor énfasis optaron por esta categoría. Por otro lado, las opciones sólo La Paz o sólo El Alto, aparecen únicamente entre la dirigencia vecinal cada una con 6 por ciento del total del sector social. Respecto de la segunda categoría más votada, entre dirigentes vecinales y del autotransporte, fue La Paz y El Alto; en tanto que para los dirigentes del comercio, la segunda opción de preferencia fue La Paz, El Alto, Viacha y algún otro. Finalmente, interesa saber qué aceptabilidad tuvo la categoría que involucra a los ocho municipios que entre operadores estatales e investigadores suele aglutinarse al referirse a la Metrópoli Andina (La Paz, El Alto, Viacha, Mecapaca, Palca, Laja, Achocalla, Pucarani). Sorprende establecer que sólo el sector vecinal con un 8 por ciento, identifica a los ocho municipios mencionados como los constituyentes de la Metrópoli Andina; los sectores del autotransporte y del comercio, no otorgaron ni un sólo voto por esta categoría.

Respecto a las respuestas relacionadas al conocimiento de la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, a partir de los sectores de representación, quienes menos leyeron la Constitución son los del sector del autotransporte (33 de 46 encuestados), en tanto que quienes menos leyeron la Ley Marco son los del sector de comercio (36 de 48 encuestados). La respuesta más positiva entre los tres sectores sociales, la recibió la Ley Marco de parte del autotransporte que tuvo 11 votos que consideran que la Ley está bien, distante de los 5 de las juntas vecinales y los 4 de los comerciantes; un curioso resultado respecto de quienes menos leyeron la Constitución.

El cuadro 4 expresa la convergencia de la pregunta ¿Cómo cree Ud. que debería funcionar un gobierno o administración metropolitano andino? por municipio y sector. Se observa que dos de los tres sectores coinciden en un mayoritario "Comité Intermunicipal de Organizaciones Sociales". Sólo en el sector del comercio, la opción más votada fue "No sabe / No Responde". Respecto a la segunda opción de preferencia en los sectores sociales, para el sector de juntas vecinales fue "No sabe / No Responde"; para el autotransporte fue "no debería haber"; para el sector del comercio fue "Comité Intermunicipal de Organizaciones sociales". De entre las opciones vinculadas a un proceso de institucionalización de la Metrópoli (Gob. Autónomo Metropolitano, Concejo Metropolitano, Alcalde Metropolitano) en el sector vecinal y el sector del autotransporte "gobierno Autónomo", tuvo mayor preferencia respecto de las otras dos; para el sector de comerciantes la preferencia fue en igualdad para "Gobierno Autónomo Metropolitano" y Alcalde Metropolitano. Finalmente, la opción "no debería haber" aparece entre autotransportistas y comerciantes, no así entre dirigentes vecinales.

 

La pregunta N^º 10 ¿Estaría Ud. de acuerdo en conformar una FEJUVE Metropolitana? por sector social. La tendencia por el NO es más evidente entre comerciantes. Una clasificación por sector y lugar de dirigencia da cuenta de que, entre los dirigentes vecinales, la mayor tendencia al NO estuvo en Palca; para el sector del autotransporte está en La Paz y, en el sector de comerciantes, está en Mecapaca. En cuanto al SÍ, en los tres sectores la mayor votación está en El Alto.

A continuación, se cruzó la variable municipio con las respuestas de la pregunta 11 ¿Está Ud. satisfecho con la actual distribución territorial de su Distrito? y 12 ¿Qué le parecería si su barrio dejara de pertenecer a su municipio y pasara a pertenecer a otro componente de la Metrópoli? Se observa una coincidencia de tendencias entre quienes declararon NO estar de acuerdo con la actual distribución territorial de su Distrito y, sin embargo, señalan "inaceptable" que su barrio pasara a pertenecer a otro municipio. El mayor porcentaje de quienes NO están satisfechos con la actual distritacion está en Mecapaca con un 100 por ciento, en tanto que la respuesta afirmativa más recurrente por municipios estuvo en El Alto. Los municipios en los que se respondió con mayor énfasis por "inaceptable" fueron Palca y Mecapaca, en tanto que en Laja está el porcentaje más alto de quienes creen que sería beneficioso.

Recordemos que los recientes conflictos limítrofes entre los municipios de La Paz, Mecapaca y Palca que han motivado un categórico paro cívico municipal paceño el pasado viernes 16 de septiembre de 2011, podrían dilucidarse en un referéndum en los que las poblaciones de Palca y Mecapaca definan a qué municipio desean pertenecer. Si se diese este evento participativo, se sabrá cuan representativa fue la encuesta en cuestión.

Es bueno recordar que en los municipios de la Metrópoli Andina existen otros diversos conflictos de límites que han bloqueado los escasos intentos de construcción de una institucionalidad metropolitana, por ejemplo, los conflictos de los municipios de Pucarani, Laja, Viacha y Achocalla con el municipio de El Alto. A este ámbito de conflictividad se agregan varios otros específicos, uno de los más preocupantes es el de la contaminación del lago Titicaca en la parte de la bahía de Cohani, responsabilidad de por lo menos cuatro municipios.

Considerando los criterios de sexo y rangos de edad, la pregunta Nº 12 ¿Qué le parecería si su barrio dejara de pertenecer a su municipio y pasara a pertenecer a otro componente de la Metrópoli?, señala que la tendencia por calificar a un eventual cambio como "inaceptable" es mayor en mujeres que en varones, aunque esta diferencia no alcance 6 puntos porcentuales; en tanto que en la elección ""beneficioso" la diferencia se amplia, siendo el voto de los varones aproximadamente tres veces más reiterativo que el de las mujeres.

Respecto de los rangos de edad, el de mayor decisión colectiva por una opción es el de mujeres de 26 a 45 años que consideran "inaceptable" un cambio (90.2 por ciento), en tanto que en varones la mayor tendencia se expresa en el rango de 18 a 25 con 80.9, coincidiendo varones y mujeres en la opción de respuesta. En cuanto a quienes califican de "beneficioso" el proceso, el más alto porcentaje se encuentra en varones de 46 o más años; es bueno señalar que entre mujeres de 26 a 45 años y de 46 o más años de edad, ni una sola se adhirió a esta opción.

En lo referente a la pregunta N^º 13 ¿Cuál cree que es el problema más importante que debe encararse a nivel metropolitano? (que involucre a por lo menos dos municipios de la Metrópoli Andina) por género y edad, las respuestas señalan que hay un grado muy próximo de coincidencia entre varones y mujeres en sus preferencias. Esta coincidencia se observa también en los rangos de edad que optan por "infraestructura"; se establece que hay un orden de prioridad en la preferencia elegida, con mayor porcentaje están los rangos de 26 a 45 años, luego los de 18 a 25 años, tanto en varones como mujeres. En cuanto a quienes optan por prioridades de orden "social", no hay coincidencia entre varones y mujeres por rango de edad; para los varones el mayor porcentaje está en el rango de 46 o más años, en tanto que para mujeres está en el rango de 18 a 25 años. Finalmente, debe mencionarse que en la opción "no sabe / no responde", correspondiente al rango de edad de 46 o más años, ni varones ni mujeres optaron por esta respuesta.

En la pregunta N^º 14 ¿Conoce alguna organización social (vecinal, gremial, deportiva, cívica, etc.) que vincule a ciudadanos de dos municipios componentes de la Metrópoli? por sector, se establece que la predominancia de respuestas por el SÍ se encuentra en el sector del autotransporte, en tanto que la menor está en las juntas vecinales. Respecto a la opción por el "NO", la predominancia está en las juntas vecinales, en tanto que los otros dos sectores se reparten equilibradamente esta preferencia. Por otro lado, llama la atención los relativamente altos porcentajes de "no sabe / no responde" que, en general, en los tres sectores está significativamente presente; por ejemplo, el sector de comerciantes registra un 31.3 por ciento del total y el sector con menos NS/NR fue el de las juntas vecinales con 24.0 % aún así, insistimos, muy alto.

En este punto, la encuesta también preguntó de manera abierta ¿cuál organización?, si la respuesta fuese "SÍ". Las respuestas en cada sector social se refirieron a sus propias organizaciones de representación gremial o sindical; así, los dirigentes vecinales respondieron que es la Federación de Juntas Vecinales, aunque no especificando cuál o la perteneciente a qué municipio. Los encuestados del sector del autotransporte anotaron a la Federación de Chóferes Primero de Mayo y los del sector gremial a la Federación de Gremiales, sin mayor especificidad. A manera de complemento, en cuatro de los ocho municipios: La Paz, El Alto, Mecapaca y Achocalla, ningún encuestado dijo "SI".

En torno a la última pregunta de la encuesta ¿cuáles (municipios) cree Ud. que deberían conformar la Metrópoli de La Paz?, ésta fue cruzada por municipio y sector⁴. Entre los resultados que destacan, debe citarse que la opción que los investigadores y técnicos de entidades gubernamentales suelen acordar como componentes de la Metrópoli Andina (los ocho ya citados), aparece sólo en el 12 por ciento del total de juntas vecinales, en el 10.9 por ciento del autotransporte y en un significativo 31.3 por ciento del sector de comercio. Para los tres sectores existe coincidencia en señalar que La Paz y El Alto son los municipios de elección prioritaria, en tanto que en un segundo lugar las preferencias ya no son comunes: para las juntas vecinales la segunda opción es El Alto solamente, para el autotransporte es El Alto y Viacha y, para el sector de comerciantes, son los ocho municipios arriba mencionados.

 

Conclusiones

Formular conclusiones sobre solamente una parte de una investigación, deja en riesgo un balance general de la misma, empero, elaborar conclusiones generales que incluyan partes no presentes, no es recomendable. Aún con esas consideraciones las siguientes líneas intentarán expresar el conjunto de la investigación.

El Estado boliviano ha sido conducido históricamente con fuertes rasgos inmediatistas por lo que somos un país ausente de una cultura estatal de planificación. En Bolivia, exceptuando una conducta nacional permanente como es la demanda marítima, no se cuenta con políticas de Estado que trasciendan periodos de gobierno; una consecuencia de aquello es la ausencia de políticas de Estado de ordenamiento territorial, de asentamientos humanos, de urbanización y metropolización.

Un esfuerzo por escrutar en los factores que inciden en la ausencia de un tratamiento adecuado a temáticas emergentes de la constitución de metrópolis en Bolivia, permite establecer los aspectos que a continuación se detallan.

En lo referente a las investigaciones realizadas sobre la temática, lo primero que destaca es la escasa producción investigativa. En el caso de La Paz, sólo unas 12 investigaciones conocidas y unos pocos especialistas para un ámbito que involucra a cerca del 70 por ciento de la población boliviana, es alarmante. Este desequilibrio en la producción investigativa no está sólo vinculado a las temáticas de institucionalidad metropolitana, también lo está al ámbito de la institucionalidad municipal en general. En los últimos 17 años no existen investigaciones que analicen componentes sociales económicos, políticos o ideológicos de las gestiones de los alcaldes de las ciudades grandes de Bolivia. Los cientistas sociales, en general, han focalizado sus preocupaciones y motivaciones en el escenario estatal nacional, aquel que está en la Plaza Murillo, en el escenario rural indígena y campesino, en el de los movimientos sociales mineros, fabriles y hasta vecinales, pero no en el de la institucionalidad que incide en las calles que ellos transitan. En la perspectiva de la cooperación internacional, la realidad es muy semejante, exceptuando un pequeño proyecto de incidencia social sobre problemáticas de la metrópoli andina de La Paz que la organización no gubernamental Red Habitat ejecutó durante tres años (2007 - 2009), no se ha mostrado mayor interés en el análisis de las problemáticas de las urbes bolivianas en general y menos de las metrópolis. Posiblemente aquí radica la ausencia de más especialistas en la temática en cuestión.

Hay una recurrente tendencia estatal, por lo menos desde la reconquista de la democracia en 1982 hasta la actualidad, a relegar la gravitación económica, política, poblacional, social y cultural de las urbes. La normativa dirigida al bienestar de la población citadina del país es casi inexistente. Probablemente la única Ley dirigida a un ámbito esencialmente urbano sea la N^º 2685 de Promoción Económica de El Alto del año 2004. Otras dos disposiciones estatales de alcance urbano son las que anularon los contratos de provisión de servicios de agua potable en Cochabamba, los mismos que habían sido cedidos al consorcio europeo Aguas del Tunari. En La Paz una disposición posterior rescindió contratos con la empresa Aguas del Illimani para crear la Empresa Pública Social de Agua y Saneamiento (EPSAS) cuyo estatus jurídico no es claro. Es importante mencionar que la efectividad de las nuevas empresas no está demostrada; un estudio sobre control social en la prestación de servicios básicos en ámbitos urbanos realizado por el suscrito en los años 2007 y 2008 para el Banco Mundial, constató que en Cochabamba, por ejemplo, el grado de insatisfacción de la población respecto de la provisión de agua potable había crecido significativamente después de la salida de la empresa europea.

La ausencia de políticas de Estado de rango metropolitano es acompañada de una dramática ausencia de visión integral de desarrollo a mediano y largo plazo por parte de algunas autoridades locales. El Alcalde de El Alto Sr. Edgar Patana, por ejemplo, propuso la creación de una empresa municipal de agua potable para que los municipios que utilizan el agua que transita por El Alto paguen por el servicio. La autoridad hizo esa declaración en el mes de junio de 2011 luego de que por cerca de 20 horas varios barrios de La Paz y El Alto vieran cortado el suministro de agua potable debido a una decisión de vecinos de un distrito de El Alto que exigían la posesión de un Sub Alcalde electo por ellos. Así, se hacen cada vez más frecuentes el corte de servicios básicos por conflictos vecinales en uno u otro municipio de la metrópoli.

El Estado no cuenta con una estructura gubernamental coherente. La Planificación estatal, el ordenamiento territorial, las políticas de asentamientos humanos, de urbanización y las políticas metropolitanas están dispersas en cuatro ministerios y dos entidades desconcentradas. La propia distribución político administrativa del país, que es una de las más sólidas herencias coloniales, debería reordenarse, partiendo imprescindiblemente del reconocimiento de una institucionalidad metropolitana autonómica y continuando hacia una reconstitución municipal, provincial, regional e incluso departamental. Un reordenamiento del mapa de Bolivia debería implicar la nuclearizacion de órganos territoriales con clara identidad socio cultural, económica y política y con sólida capacidad administrativa para gerenciar procesos de desarrollo local y regional, no hacia su atomización, como parece tender actualmente, proceso demasiado peligroso máxime en un período en que existen evidentes muestras de debilitamiento de la autoridad estatal. Está claro que el Estado no puede ni debe seguir soportando unidades político administrativas absolutamente inoperantes y anacrónicas como es el caso del municipio de Yunguyo del Litoral (Departamento de Oruro) con 221 habitantes. El escenario actual no da señales de comprensión de esta necesidad.

En lo estrictamente metropolitano, no puede subalternizarse e incomprenderse de manera dramática este contexto al asumirlo como similar a mancomunidad rural, a región o, peor aún, a municipio (como está expresado en la nueva CPE), cuando lo metropolitano es propio en sí mismo. El paso inmediato debería ser el de la constitución de la autonomía metropolitana. Esto supone, que se requiere una urgente refundación político territorial en Bolivia. Un ejercicio informático permite verificar que en la nueva CPE, la palabra CIUDAD aparece una sola vez; la palabra URBANO aparece siete veces y REGIONES METROPOLITANAS aparece una vez.

En la dirigencia social, la actitud parece ser correspondiente con la de los operadores estatales. El proceso de empoderamiento social que, por lo menos en los últimos 60 años, comienza con la Revolución de 1952, luego con la Ley de Participación Popular de 1994 y recientemente con la acumulación social y política convertida en gobierno liderizado por Evo Morales, no ha trascendido a la generación de propuestas de un rediseño del mapa político administrativo de Bolivia. Recientemente, el Ministerio de Autonomía ha hecho conocer la elaboración de un proyecto de Ley de reordenamiento de límites municipales. Algunos líderes políticos municipales (gobernantes municipales y sociales) ya han adelantado su rechazo a cualquier modificación de los mapas municipales.

Los resultados del trabajo de campo muestran una preocupante ausencia de identidad metropolitana en los actores sociales dirigenciales de los municipios investigados, lo cual es aún más grave que la ceguera percibida en operadores estatales en todos sus niveles (nacional, departamental y municipal). Probablemente éstas sean las explicaciones de por qué esta investigación arrojó los resultados expuestos, aún cuando, la metrópoli es una realidad lacerante para más de uno de cada dos habitantes bolivianos.

Por lo anterior, tratándose de una investigación que partió de la principal universidad departamental, se propone la creación de un Instituto Universitario de Investigación en Temas Metropolitanos, el mismo que tendría un objetivo central: la generación de propuestas de políticas académicas y de Estado para la construcción de una institucionalidad en la metrópoli de La Paz.

 

Notas

1 Licenciado en Sociología. Universidad Mayor de San Andrés.

2 El trabajo de campo incluyó una encuesta piloto previa que llegó a los tres sectores de análisis y a los ocho municipios componentes de la unidad de registro. Como es habitual, esta etapa permitió hacer transcendentales ajustes a la boleta y a la planificación de la encuesta.

3 La Ley de Participación Popular fue abrogada y la Ley de Municipalidades fue derogada, ambas por la Ley Marco de autonomías y Descentralización de 2010.

4 Para el cuadro 14; las abreviaciones tienen el siguiente significado: La Paz=LP; El Alto=EA; Viacha=Vi; Palca=Pa; Mecapaca=Me; Laja=Lj; Pucarani=Pu; Achocalla=Ach; Corico=Co; Yanacachi=Ya; Sapahaqui=Sa.

 

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